Уважаемые участники круглого стола,
тема моего выступления связана с концептуальными проблемами нашего законодательства и правоприменительной практики в области прав человека. Невозможно говорить о ситуации с соблюдением отдельного права, например, права на свободу слова и СМИ, не представляя глубины концептуальных проблем, которые и определяют все остальное.
Я остановлюсь на законодательстве и практике, обеспечивающих реализацию второго раздела нашей Конституции: права и свободы человека и гражданина, а также выполнение наших международных обязательств в области прав человека. Как международный эксперт и специалист в области международного права, касающегося прав и свобод человека, сразу хочу определиться: международное право в области прав человека – это право, прежде всего, норм-принципов, а не норм-правил.
Это реализация фундаментальных принципов в области прав человека в законодательстве и правоприменительной практике, в конкретных правовых ситуациях. Это концептуальный, если хотите, – ценностный подход или ориентация. Без признания этого невозможно рассчитывать на соответствие нашего законодательства, институтов и практики международным стандартам.
Алматы, конференц-зал отеля «Казахстан» 6.09.2013 (фото с портала «Республика»)
Почему, несмотря на то, что ратифицированные международные договоры по правам человека (пакты, конвенции и др.) являются, согласно Конституции РК, частью нашего национального законодательства, они практически не применяются в правоприменительной практике ни наших правоохранительных, ни даже судебных органов?
Потому что эти правовые документы основаны на принципах, для применения которых надо обращаться к другим документам, источникам так называемого «мягкого» права. К различным руководящим принципам, правилам, стандартам и т.д., изданным различными структурами ООН, ОБСЕ, других международных организаций.
Невозможно устанавливать нарушение политических прав и гражданских свобод, например, по Международному пакту о гражданских и политических правах без обращения к Сиракузским принципам 1984 года в отношении положений пакта, касающихся ограничений и отступлений, потому что Сиракузские принципы устанавливают критерии допустимости ограничений прав человека.
Невозможно принимать решения, касающиеся нарушения, например, права на мирное собрание, закрепленное в статье 21 МПГПП, без обращения к Руководящим принципам ОБСЕ и Венецианской комиссии Совета Европы по свободе собраний, на которые сейчас ссылаются в своих решениях Комитет ООН по правам человека, Европейский суд по правам человека и национальные суды целого ряда государств – членов ОБСЕ.
А еще надо обращаться к международной юриспруденции, решениям различных международных органов по правам человека, независимо от того имеют они юридическую силу или носят рекомендательный характер.
Потому что, во-первых, в них содержится современное понимание того или иного права, которое закреплено в МПГПП или другом международном договоре по правам человека.
Во-вторых, в них обобщается международная практика правоприменения в отношении того или иного права или свободы.
В-третьих, в них как раз и содержатся те самые международные стандарты, о которых мы так много говорим и по поводу соблюдения которых у нас так часто противоположные оценки с властями.
В-четвертых, они определяют: когда ограничение прав и свобод человека допустимо, а когда оно не соответствует международным стандартам.
Весь этот огромный массив правовой информации и дает возможность развивать национальное законодательство и правоприменительную практику, приближая их к международным стандартам, которые, в свою очередь, основаны на ряде фундаментальных принципов.
Вся концепция прав человека основана на ряде фундаментальных принципов и включает три аспекта: во-первых, каждая власть должна быть ограничена и действовать в строгом соответствии с ограничительными рамками, установленными ей законом; во-вторых, у каждого человека есть своя автономная сфера, в которую никто, в том числе государство, не имеет права вмешиваться; в-третьих, каждый человек может предъявить претензии государству и требовать обеспечения и защиты своих прав и свобод.
В этой связи концептуальный тезис, на который я хотел бы обратить внимание: государство не должно регулировать права и свободы человека. Оно должно их обеспечивать, защищать, восстанавливать и компенсировать, если они нарушены. И лишь второй задачей может быть их регулирование с целью ограничения, но с учетом соответствия критериям допустимости, о которых я скажу чуть позже.
Весь же наш законодательный тренд основан на регулятивно-охранительной доминанте, на разрешительно-ограничительной цели. И с этой точки зрения на новом витке истории мы продолжаем советские традиции контроля за обществом и его отдельными членами в отношении их прав и свобод. И к международным стандартам такое нормотворчество и правоприменительная практика никакого отношения не имеют.
Я перечислю некоторые из этих фундаментальных принципов в области прав человека.
Принцип: гражданину (гражданке) всё, что не запрещено – разрешено. При этом этот принцип имеет и вторую часть формулы: все, что власти прямо не разрешено законом, ей запрещено. Это означает, что гражданин (гражданка) может действовать свободно, без ограничений, без вмешательства государственной власти, кроме случаев, когда законом определенные действия или поведение запрещены. И гражданину нет необходимости во взаимоотношениях с представителями государства доказывать, ссылаясь на закон, что такие-то действия или такое-то поведение разрешены законом. Это представители государственной власти, ссылаясь на конкретные нормы закона, обязаны доказать гражданину, что такие-то его действия или поведение запрещены.
И наоборот, представители государственной власти должны доказать гражданину, что ограничивая его права или свободы, или предпринимая в отношении его какие-то меры, они действуют в соответствии с нормами закона, прямо разрешающими им так действовать. Потому что любые иные действия представителей государственной власти, кроме прямо разрешенных законом, запрещены. И здесь главное – четко прописанная в законе процедура, не позволяющая представителям власти произвольно интерпретировать положения законодательства.
Приведу пару простых, так сказать свежих, примеров.
По всей стране органы полиции, финансовой полиции, национальной безопасности пользуются бланками повесток, где написано, что данное лицо под угрозой уголовной ответственности за неявку вызывается в данный госорган, цитирую, «по касающемуся Вас вопросу». В повестке не указывается ни в качестве кого (свидетеля, подозреваемого, обвиняемого), ни по какому уголовному делу. А ведь повестка это документ об обязательной явке, и он, согласно Уголовно-процессуальному кодексу РК, обязательно должен содержать всю необходимую для вызываемого лица информацию о его статусе и причине вызова. Потому что при необходимости он может воспользоваться помощью адвоката и готовиться к встрече с должностными лицами, если к нему имеются претензии.
Кстати, несколько лет назад меня тоже вызывали по повестке, где, правда, было написано «по интересующему Вас вопросу». Пришлось позвонить по указанному там телефону и сказать, что я не приду, потому что меня у вызывающего органа ничего не интересует, а для моей явки им надо направить мне повестку, выписанную по форме с указанием причин и моего статуса.
Или отбирание полицейскими объяснительных у граждан по поводу и без повода. Это у нас теперь такой новый не определенный в достаточной мере законом процессуальный документ – объяснительная. С одной стороны – не протокольная форма, с другой – не признательные или свидетельские показания. А что-то посередине, но создающее гражданам проблемы. Причем не хочешь писать объяснительную, начинают угрожать, потому что считают, что это наша гражданская обязанность: по каждому поводу писать объяснительные.
В принципе, это казалось бы мелочи, но из них формируются отношения власти и общества и без четких прописанных в законе процедур, не позволяющих представителям власти действовать произвольным образом, трудно говорить об обеспечении прав человека.
Следующий принцип – принцип презумпции в пользу обеспечения и реализации прав и свобод. Государственная власть должна быть нацелена на помощь гражданам в реализации их прав. Решения и действия компетентных государственных органов должны быть направлены, прежде всего, на содействие реализации конституционных прав и свобод, и лишь при наличии достаточных оснований – на наложение установленных законом ограничений. Бремя доказывания того, есть ли достаточные основания для наложения ограничений или запрета на пользование тем или иным правом или свободой, лежит на органе, уполномоченном налагать подобные ограничения.
Реализация в Казахстане права на свободу мирных собраний, права на свободу совести и религии наглядно демонстрируют непризнание этого принципа. Это же можно сказать и о свободе слова и средств массовой информации. Складывается впечатление, что наоборот и в законодательстве, и на практике сделано все, чтобы максимально затруднить пользование этими правами и свободами.
Если у государства задача помочь гражданам реализовать свое право на выражение собственного мнения и слова, то оно способствует свободе дискуссий и дебатов, что предполагает независимые радио и телевидение, независимые печатные СМИ, свободу распространения любой литературы. В этом случае государству не нужно министерство информации, не нужны полицейские, чья задача – конфискация тиражей независимых изданий.
Государство в этом случае само ограничивает чиновников от обращения в суд за защитой чести и достоинства, понимая, что объем защиты чиновников по определению должен быть ниже по сравнению с обычным гражданином. Действует простой принцип: не хочешь, чтобы ругали, в том числе и не всегда с применением нормативной лексики, хочешь, чтобы не копались в частных делах, в семейной жизни, в бизнесе, не становись Президентом, министром, акимом. Никто не заставляет. А стал – терпи. Это плата за право управлять людьми и выступать от имени государства или его отдельных органов.
А если цель другая, если у государства цель ограничить свободу выражения мнения, слова и СМИ от, в основном воображаемых, угроз, то, соответственно, и средства другие. Тогда нужно министерство информации, потому что нужно ведомство, которое контролирует, надзирает, регулирует и наказывает. Нужны затрудняющие регистрацию СМИ законы. Нужно признать веб-сайты как СМИ и привлекать к ответственности за неизвестно кем сделанную запись на электронном заборе. Нужно устанавливать непомерные штрафы и компенсации морального вреда, приводящие к закрытию СМИ. Нужно следить за журналистами и рассматривать их как потенциальную грозу порядку и стабильности. То есть целеполагание совершенно иное.
Далее принцип юридической определенности и предсказуемости.
Установление требования, что ограничения пользования тем или иным правом или свободой должны быть основаны на четких критериях, позволяющих любому лицу со всей определенностью отличать правомерное поведение от противоправного и предвидеть правовые последствия такого поведения, исключая возможности произвольной интерпретации положений закона, как представителями государственных органов власти, так и гражданами. Достаточно упомянуть шестилетнюю историю регистрации партии «Алга!», а потом суд над нею и над «единым СМИ» или процессы по обвинению в разжигании социальной или религиозной розни, чтобы понять, что этот принцип в нашей стране практически не соблюдается.
Наконец, все ограничения прав и свобод человека должны проходить тест на основе критериев допустимости. Допустимыми ограничениями прав и свобод человека являются те, которые:
– установлены законом,
– отвечают насущной общественной или социальной необходимости,
– преследуют законно обоснованные цели в демократическом обществе, то есть, интересы национальной безопасности и общественного спокойствия, предотвращения беспорядков и преступлений, охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц.
При этом эти ограничения должны являться соразмерными этим целям.
Всё наше законодательство и практика в отношении общественных объединений, религиозных общин, политических партий, ответственности СМИ и т.д. не пройдет никакого теста на соответствие этим критериям допустимости. Приостановление деятельности газеты на три или шесть месяцев за неправильное изложение выходных данных или несоблюдение периодичности выхода – это наглядный пример того, что принцип пропорциональности или соразмерности вообще не существует для представителей нашей власти.
Я перечислил только ряд основных принципов международного права в области прав человека, которым, с моей точки зрения, казахстанское законодательство и правоприменительная практика в значительной мере не соответствуют и требуют кардинального концептуального реформирования. Это, кстати, основное объяснение критики международных, в том числе неправительственных правозащитных организаций в отношении несоблюдения нашим государством международных стандартов в области прав человека.
Реализация на практике этих основных принципов международного права в области прав человека это трудная и достаточно длительная по времени работа. Как показывает зарубежная практика, в том числе и развитых демократических государств, реализация этих принципов на практике часто сталкивается с серьезными трудностями.
Тем не менее в большинстве стран мира сделано главное: эти принципы в той или иной форме закреплены в законодательстве и их используют, прежде всего, судебные органы в своей практике.
Думаю, что несоблюдение этих принципов в нашем законодательстве и правоприменительной практике станет непосредственно очевидным, когда появятся первые решения Комитета ООН по правам человека, на рассмотрении которого уже находятся или подготовлены к подаче более десятка жалоб граждан Казахстана на государство. Эти жалобы связаны и с нарушением права на справедливый судебный процесс, и права на свободу слова и выражения мнения (первая жалоба господина Есергепова), и права на мирные собрания, и права на свободу совести и религии, и права на свободу ассоциации, и права на компенсацию в случае нарушения прав.
Если ознакомиться с юриспруденцией Комитета по подобным делам, то сразу же станет очевидным, что в основе практически всех решений лежат как раз перечисленные мною принципы. Эти принципы, к сожалению, практически незнакомы нашим чиновникам, ни теоретически, ни на практике. О них практически не знает наше общество. Их в нашем правовом поле просто нет. И пока они в нем не появятся, говорить о выполнении международных обязательств в области прав человека вообще не приходится.
Спасибо за внимание.
Текст доклада опубликован также на интернет-портале «Республика» 6.09.2013
<https://free-kaz.info/b/http://respublika-kaz.info/news/politics/32472>
