Предполагаю, что сейчас появилась необходимость несколько пристальнее взглянуть на правозащитные институты в Республике Казахстан. Конституция новая принята. Высшими ценностями объявлены человек, его жизнь, права и свободы. Поэтому – попристальнее. На все сразу правозащитные институты смотреть не буду. Возьмём пару: Уполномоченный по правам человека и Национальный превентивный механизм по предотвращению пыток.
Уполномоченный по правам человека как национальный правозащитный институт существует и осуществляет свою деятельность на основании Конституционного закона. Национальный превентивный механизм как национальный правозащитный институт существует и осуществляет свою деятельность на основании закона о внесении изменений в ряд законодательных актов… Не удалось в своё время принять отдельный закон (но всё ещё можно изменить).
Сразу оговорюсь: я ставлю под сомнение некоторые положения Конституционного закона только по одной причине: Конституционный закон принимался значительно позднее и не в полной мере учитывал модель НПМ В Республике Казахстан. Именно поэтому ряд неправительственных организаций и Коалиция против пыток в РК предпринимали и предпринимают попытки принять отдельный закон об НПМ, в котором закрепить некоторые особенности и статус национального правозащитного института.
На мой взгляд, Конституционный закон исходит (и должен был исходить при его принятии) из определённой модели соотношения института Уполномоченного и Национального превентивного механизма. Эта модель согласовывалась задолго до принятия соответствующего законодательства. Для оценки отдельных полномочий Уполномоченного по правам человека в отношении НПМ необходимо установить, сохраняет ли закон институциональную самостоятельность НПМ либо трансформирует его в функциональный элемент института Уполномоченного.
Системообразующее различие для двух институтов – основная государственная функция. У Уполномоченного по правам человека основная государственная функция правовосстановительная. Это реакция на выявленные нарушения прав человека и соответствующие действия в рамках полномочий актами реагирования. Причем, функция используется при предполагаемом нарушении, которое состоялось или человек считает, что его право нарушено. У НПМ – основная государственная функция другая. Функция превентивная (предупредительная). Превенция не предполагает мгновенной реакции. НПМ не расследует пытки после их совершения, а посредством регулярных посещений, анализа условий содержания и рекомендаций стремится снизить сам риск возникновения пыток в подмандатных учреждениях.
Конечно, наряду с основной функцией правозащитный институт может использовать и другие инструменты в рамках своих полномочий. Так, работа Уполномоченного по реагированию на нарушения прав человека может быть и превентивной, а работа НПМ в некоторой мере может приводить к быстрой реакции на обнаруженные нарушения прав человека. Тем не менее, основная государственная функция, возложенная на национальный правозащитный институт, остается неизменной.
Прежде чем ввести в круг нашего пристального внимания Национальный центр по правам человека (аппарат Уполномоченного), необходимо посмотреть на историю возникновения и цель создания Уполномоченного и НПМ. Уполномоченный по правам человека был создан в своё время указом президента Республики Казахстан как универсальный государственный институт защиты прав человека. Его компетенция охватывает широкий круг вопросов: рассмотрение жалоб, совершенствование законодательства, правовое просвещение, обращения в Конституционный Суд, ежегодные доклады, международное сотрудничество и многое другое. НПМ в отличие от Уполномоченного имеет узкое и специализированное назначение: предупреждение пыток и иных жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания. Это самостоятельный международно-правозащитный институт, созданный не на базе института Уполномоченного, а исходя из международных обязательств страны и норм Факультативного протокола к Конвенции против пыток, ратифицированных Республикой Казахстан.
Несколько настораживает формулировка Конституционного закона о том, что Уполномоченный единолично «координирует деятельность участников НПМ». Имея за плечами опыт изучения действующего законодательства, участие в становлении модели НПМ, развитии этой модели, задался вопросом: почему это произошло? Создаётся впечатление, что на стадии подготовки Конституционного закона законодатель постепенно “инкорпорировал” НПМ в институт Уполномоченного, тогда как международная модель и первоначальная конструкция НПМ исходят из их тесного взаимодействия, а не из утраты самостоятельности самого механизма. Если бы законодатель написал, что “Уполномоченный обеспечивает координацию деятельности НПМ” или что “Уполномоченный осуществляет координацию деятельности участников НПМ посредством Координационного совета” для меня бы вопроса не возникло.
А сейчас, по факту, полномочие Уполномоченного по единоличной координации деятельности участников НПМ под большим сомнением: такие кодексы как уголовно-исполнительный, социальный, о здоровье народа и системе здравоохранения и т.д. говорят совершенно о другом. Это цель и функция Координационного Совета НПМ. К тому же, именно Координационный Совет НПМ взаимодействует с подкомитетом по предупреждению пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания Комитета Организации Объединенных Наций против пыток. От его имени может осуществлять эту функцию Уполномоченный по правам человека. Как председатель КС.
Возвратимся всё-таки к Национальному центру по правам человека в РК. Казалось бы, история, развитие и динамика развития такого института как Уполномоченный по правам человека в РК должна быть под его пристальным вниманием с момента создания (2002 год). А ведь это уже почти четверть века. Но и здесь возникают некоторые проблемы, но уже практического характера. При внешнем наблюдении может быть отмечено, что меняются персоналии на должности Уполномоченного и при этом меняется почти полностью персональный состав НЦПЧ, за изменениями в составе НЦПЧ меняются подзаконные акты об НПМ, состав НПМ и состав Координационного совета меняются в полном соответствии с законодательством, а информационная система НПМ без статуса «завершено» постоянно дорабатывается.
Однако если сделать срез по этим наблюдениям, то картина будет выглядеть иным образом. Вдруг выяснится, что качество законодательства несколько страдает, развитие профессионального аппарата НЦПЧ оставляет желать лучшего, поскольку институциональная память правозащитного института постоянно прерывается, стабильные процедуры и технологическая инфраструктура пока не наработаны. Кроме того, НЦПЧ должен обслуживать два правозащитных института: Уполномоченного и НПМ. Сложно совмещать сразу две государственных функции без некоторых чрезмерностей по отношению к каждой. Да и институциональный баланс всегда под вопросом. Ведь:
Уполномоченный по правам человека и Национальный превентивный механизм являются самостоятельными государственными правозащитными институтами, имеющими различные цели, предмет деятельности, субъектный состав и способы реализации своих полномочий. Возложение на Уполномоченного отдельных функций по организационному обеспечению деятельности НПМ не устраняет институциональной самостоятельности национального превентивного механизма.
И перекосы здесь возможны. В качестве механизма компенсации таких перекосов могли бы выступать представители высшей школы страны, специализирующиеся на нормах уголовного права и процесса, нормах административного права, входящие в экспертный совет при Уполномоченном или Координационный совет НПМ. Понятно, что указывать государственному институту на то, как ему справляться с собственными проблемными аспектами дело не очень благодарное. Но позаботиться о том, чтобы НПМ соответствовал своему назначению, функционалу и статусу стоит уже сегодня.
Но возвратимся к полномочию Уполномоченного по правам человека, упомянутом в конституционном законе: «единолично координировать». Координация может означать: организацию совместной работы; согласование действий; методическое обеспечение; распределение функций; управление деятельностью. И, на мой взгляд, понятие должным образом в законе не раскрыто, что и привело к правовой неопределенности. Устранимо. Правда опираться необходимо на нормы кодексов, в которых прописано, что:
– Координационный совет создаётся для обеспечения эффективной координации деятельности НПМ;
– Уполномоченный формирует институциональные условия: создаёт комиссию, утверждает соответствующие положения, порядки и методические рекомендации;
– Координационный совет самостоятельно взаимодействует с Подкомитетом ООН.
То есть Уполномоченный по правам человека в этом случае не отождествляет весь Координационный совет и не замещает его. Он создаёт нормативно-организационные рамки деятельности Совета и председательствует в нём, однако полномочия председателя коллегиального органа не превращаются автоматически в собственные полномочия этого должностного лица.
Пожалуй, выскажу некоторое опасение. При смешении двух различных государственных функций двух различных по своему назначению правозащитных институтов возникает опасность размывания каждого из них. А такой процесс может происходить внутри НЦПЧ, ведь его роль по обеспечению функционала Уполномоченного и НПМ не разграничена и не прописана должным образом.
В свете провозглашения в новой Конституции Республики Казахстан высшими ценностями человека, его жизни, прав и свобод, на мой взгляд, выходом из этой непростой ситуации могли бы быть изменения конституционного закона РК «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Казахстан», принятие нового самостоятельного закона о Национальном Превентивном Механизме по предотвращению пыток, при обязательном участии в процессе принятия решений и обсуждении законопроектов Коалиции против пыток Казахстана. Люди, убежденные в совершенствовании законодательства в вопросах соблюдения прав человека, ответственно проанализируют сложившуюся ситуацию, помогут в исследованиях и в разработке должных мер по становлению национальных правозащитных институтов более востребованными, жизнеспособными и профессиональными. Такой подход, на мой взгляд, позволит объединить практический опыт правозащитного сообщества, научный потенциал и возможности государственных институтов при совершенствовании законодательства.
ИЗОБРАЖЕНИЕ: сгенерировано при помощи ИИ
