ПЕРВЫЙ БЛОК: анализ проекта предлагаемого Конституционного Закона
– Обеспечение доступной среды и прав лиц с инвалидностью (Инклюзивность)
Данный блок, очевидно, является одним из самых проработанных в документе и демонстрирует высокое соответствие международным стандартам.
Состав Архитектурно-градостроительного совета (Статья 14, п. 2): Закон прямо предписывает включать в состав совета специалистов, «в том числе представляющих интересы лиц с инвалидностью». Это соответствует принципу «Ничего для нас без нас» (Nihil de nobis, sine nobis), закрепленному в Конвенции ООН о правах инвалидов (КПИ), ратифицированной Казахстаном.
Организация городской инфраструктуры (Статья 15, п. 5): Норма о том, что инфраструктура столицы должна обеспечивать «доступную среду, выражающуюся в надлежащем состоянии дорожно-транспортной и социальной инфраструктуры… включая участников дорожного движения, лиц с инвалидностью, несовершеннолетних и пенсионеров», напрямую реализует Статью 9 КПИ (Доступность). Это гарантирует право на равный доступ к физическому окружению и транспорту.
– Право на собственность и принудительное отчуждение земель
Вопросы изъятия земель для государственных нужд всегда сопряжены с риском нарушения прав человека (Статья 26 Конституции РК и Статья 17 Всеобщей декларации прав человека).
Документ предусматривает создание специализированного государственного предприятия для этих целей (Статья 8, Статья 10). С точки зрения прав человека здесь заложены как защитные механизмы, так и потенциальные риски:
Рассмотрим только риски так, как они могут быть предвестниками нарушения прав человека и требуют постоянного контроля со стороны общественности и государства.
-Пункт 5 Статьи 10 указывает, что предприятие представляет интересы исключительно акимата в судах. Для соблюдения принципа равенства сторон и права на справедливое судебное разбирательство (Статья 14 МПГПП) судебная система должна гарантировать беспристрастность, чтобы госорган не имел процессуальных преимуществ перед рядовым гражданином.
– Право на свободу передвижения и выбор места жительства
В Статье 7 (п. 2) и Статье 8 (п. 26) упоминается, что маслихат утверждает, а акимат разрабатывает «нормативы регистрации по месту жительства и месту временного пребывания (проживания) на территории столицы».
Статья 21 Конституции РК и Статья 12 МПГПП гарантируют каждому, кто законно находится на территории государства, право на свободу передвижения и свободный выбор места жительства.
Отмечу, что сама по себе регистрация (учет) не нарушает права человека, если она носит уведомительный характер. Однако введение каких-либо особых «нормативов» исключительно для столицы (например, квот, ограничений по квадратным метрам на человека для регистрации и т.д.) может создать скрытые барьеры для реализации права на свободу передвижения. В международной практике и международных стандарты требуют, чтобы любые ограничения этих прав устанавливались только законом, были соразмерными и необходимыми для защиты национальной безопасности или общественного порядка, а не актами местных органов (маслихата).
– Экологические права (Право на благоприятную окружающую среду)
Статья 16 вводит понятие лесопарковой зоны столицы и устанавливает жесткий запрет на деятельность, отрицательно влияющую на экосистему.
Данные нормы напрямую коррелируют со Статьей 38 Конституции РК (граждане обязаны сохранять природу) и международными обязательствами (Орхусская конвенция от 1998, ратифицированная РК). Защита лесопарковой зоны обеспечивает право жителей столицы на благоприятную для здоровья и жизни окружающую среду (компонент права на достойный жизненный уровень по Статье 11 МПЭСКП).
– Экономические и социальные права (Право на жилище)
Дизайн-код и ремонт (Статьи 8, 14, 15): Местные органы власти наделяются полномочиями проводить принудительный ремонт многоквартирных жилых домов для «придания единого архитектурного облика и соблюдения дизайн-кода». С одной стороны, это улучшает городскую среду. Отмечу, что важно, чтобы обязательства по «соблюдению дизайн-кода» не накладывали на собственников (особенно малоимущих) непосильное финансовое бремя, что могло бы нарушить их право на жилище. Благо, Статья 14 (п. 4) говорит об «оплате выполненных работ» уполномоченной организацией, что снижает этот риск, если финансирование идет за счет бюджета.
Снос аварийного жилья (Статья 8, п. 8): Акимат организует снос аварийных домов. Международные стандарты (Замечание общего порядка № 7 Комитета ООН по экономическим, социальным и культурным правам) требуют, чтобы выселение из аварийного жилья сопровождалось предоставлением адекватного альтернативного жилья, предотвращая появление бездомных. В самом тексте этого документа процедура переселения детально не расписана (это регулируется общим жилищным законодательством РК), но при реализации нормы этот баланс должен строго соблюдаться.
Резюме
Проект Конституционного закона «О статусе столицы Республики Казахстан» демонстрирует высокий уровень прогресса в области прав лиц с инвалидностью и содержит базовые гарантии защиты прав собственности при изъятии земель.
По итогу отмечу, что данный проект Конституционного закона, для недопущения нарушения прав человека требует внимания в части:
1. Недопущения превращения «нормативов регистрации в столице» в инструмент ограничения свободы передвижения граждан.
2. Обеспечение полной прозрачности и справедливого суда при принудительном отчуждении имущества государственным предприятием.
ВТОРОЙ БЛОК: сравнение действующего закона и проекта в части выявленных (потенциальных) нарушений прав человека.
Переходим к сравнению действующего законодательства и проекта.
– В действующем Законе (ст. 8 п. 3 и ст. 9 п. 45): Маслихат утверждает, а акимат разрабатывает «нормативы регистрации по месту жительства и месту временного пребывания (проживания) на территории столицы».
В проекте Конституционного закона: Данная норма переносится в новый статус (Статья 7 п. 2 и Статья 8 п. 26 проекта).
Что касается оценки правовых рисков. В этой части проект дублирует действующий закон, однако сохранение этой нормы в Конституционном законе усиливает риски. Действующий Закон «О статусе столицы» является обычным законом, и его нормы уступают Конституции и кодексам. Повышение статуса закона до Конституционного усложнит оспаривание этих «нормативов» гражданами. Пример скрытого барьера в действующей и будущей практике: местная власть получает легальную возможность вводить территориальные цензы (например, запрет регистрировать граждан, если на одного человека приходится менее 15 кв. метров, или искусственные ограничения для трудовых мигрантов внутри страны). Это прямое нарушение ст. 21 Конституции РК и ст. 12 МПГПП. Местные исполнительные и представительные органы (акимат и маслихат) не наделены правом ограничивать конституционные права граждан подзаконными актами.
– Право на собственность и принудительное отчуждение земель
В действующем Законе (ст. 9-2): Уже закреплен статус Государственного предприятия на праве хозяйственного ведения в сфере обеспечения принудительного изъятия земельных участков. В пп. 5) четко указано: предприятие «представляет интересы акимата столицы в судах по вопросам принудительного изъятия…».
В проекте Конституционного закона (Статьи 8, 10): Статус этого института пересматривается и закрепляется на конституционном уровне.
Действующая норма (ст. 9-2) изначально создавала дисбаланс, но проект Конституционного закона увеличивает процессуальное неравенство сторон. Когда специализированный орган наделяется конституционно-правовым статусом, рядовому собственнику становится значительно сложнее защитить свои права в суде.
В связи с чем прослеживается нарушение прав человека. Нарушается принцип равенства сторон и права на справедливый суд (ст. 14 МПГПП). Госпредприятие акимата выступает одновременно и оценщиком, и инициатором изъятия, и стороной в судебном процессе, пользуясь всем административным и финансовым ресурсом государства против одного гражданина. Действующий закон не обеспечивал должной защиты, а проект консервирует эту уязвимость на высшем законодательном уровне.
– Инклюзивность и права лиц с инвалидностью (ЛСИ)
В действующем Законе (ст. 9 п. 12): Акимат лишь «подготавливает материалы предварительных заключений для градостроительного совета столицы». Требований к составу совета и обязательному включению представителей ЛСИ в самом законе нет.
В проекте Конституционного закона (Статья 14 п. 2, Статья 15 п. 5): Вводится прямое императивное требование включать в Архитектурно-градостроительный совет специалистов, представляющих интересы ЛСИ, и нормативно закрепляется понятие «доступной среды».
Сравнивая и от части оценивая правовые риски здесь можно отметить прогресс проекта по сравнению с действующим законодательством. Действующий закон практически игнорировал концепцию инклюзивного города, оставляя эти вопросы на усмотрение общих строительных норм (СНиПов). Проект выводит защиту прав ЛСИ на уровень государственной столичной политики. Это большой шаг к реализации ст. 9 Конвенции ООН о правах инвалидов.
– Экономические и социальные права (Дизайн-код и ремонт жилья)
В действующем Законе (ст. 9 пп. 19-1 – 19-5, 19-14): Акимату уже даны права определять перечень домов под дизайн-код, проводить ремонт наружных стен и кровли и полностью компенсировать собственникам затраты за счет местного бюджета через уполномоченную организацию.
В проекте Конституционного закона (Статьи 8, 14, 15): Полномочия по принудительному ремонту для «единого архитектурного облика» систематизируются.
Сравнение и оценка правовых рисков: В действующем законе механизм компенсации расходов на сто процентов лежит на бюджете (ст. 9 п. 19-5). Однако в проекте нового Конституционного закона формулировки механизмов финансирования требуют тщательного контроля. Из этого отмечу риск: Если в финальном тексте проекта обязанность по «соответствию дизайн-коду» будет хоть частично переложена на жильцов коммерческих или первых этажей (нежилых помещений) без полной компенсации со стороны акимата, это создаст угрозу нарушения права на жилище и частную собственность (особенно для уязвимых слоев населения и МСБ).
– Снос аварийного жилья
В действующем Законе (ст. 9 п. 19-6): Акимат лаконично «организует снос аварийных многоквартирных жилых домов». Никаких защитных механизмов для выселяемых граждан закон не содержит, отсылая к общему Жилищному кодексу.
В проекте Конституционного закона (Статья 8 п. 8): Полномочия по сносу дублируются.
Сравнение и оценка правовых рисков.
Проект упустил шанс исправить давнюю системную проблему действующего законодательства. Комитет ООН по экономическим, социальным и культурным правам (Замечание общего порядка № 7) прямо указывает, что законы, регулирующие принудительное выселение (даже из аварийного жилья), должны содержать четкие гарантии защиты от бездомности непосредственно в своем тексте. Перенос лаконичной нормы из старого закона в новый без детализации процедур предоставления альтернативного равнозначного жилья оставляет за акиматом право выселять людей «в никуда» или на окраины города, ухудшая их жизненный уровень.
Ниже приведена таблица сравнения.
Итоговый вывод ко второму блоку
Сравнение показывает, что проект Конституционного закона во многом является правопреемником действующего Закона 2007 года. Однако простой перенос старых норм в текст нового документа с более высоким юридическим статусом (Конституционного закона) усугубляет риски нарушения прав человека. Исключением является сфера инклюзивности городской среды, где проект демонстрирует качественный шаг вперед. В то же время в вопросах принудительного отчуждения собственности, сноса жилья и свободы передвижения новый проект консервирует старые репрессивные (ограничительные) механизмы, фактически лишая граждан гибких инструментов защиты, которые были доступны при оспаривании норм обычного подзаконного акта или простого закона.
