Право на свободу мирных собраний и митингов (свобода собраний)

 

ЭКСПЕРТНЫЙ ОБЗОР

ПО ИСПОЛНЕНИЮ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ОРГАНАМИ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН
НАЦИОНАЛЬНОГО ПЛАНА ДЕЙСТВИЙ В ОБЛАСТИ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА
на 2009-2012 гг.

 

РАЗДЕЛ: Право на свободу мирных собраний и митингов (свобода собраний)
за период 2009-2011 гг.

 

Введение

 

Настоящий обзор посвящен изучению выполнения раздела Национального плана действий

в области прав человека на 2009-2012 годы «Право на свободу мирных собраний за период 2009-2011 гг.»

При подготовке настоящего обзора были рассмотрены следующие основные вопросы:

– отражение в Национальном плане в соответствующем разделе имеющихся проблем обеспечения свободы собраний в Республике Казахстан;

– наличие конкретного плана действий и списка государственных органов, ответственных за усовершенствование и приведение законодательства в соответствие с международными нормами и стандартами законодательства о свободе собраний;

– существующие проблемы реализации права граждан РК мирно и без оружия собираться.

 

В результате проведенного анализа и подготовки настоящего обзора был сделан следующий вывод:

– раздел Национального плана действий в области прав человека на 2009-2012 годы «Право на свободу мирных собраний и митингов (свобода собраний)» содержит анализ действующего законодательства, который, в свою очередь, недостаточно полно и противоречиво характеризует имеющиеся проблемы правового регулирования и правоприменительной практики реализации гражданами РК свободы собраний;

– все десять пунктов, содержащиеся в разделе Национального плана, в случае их выполнения значительно не повлияют на ситуацию со свободой собраний в Республике Казахстан. Исключение составляет только пятый пункт перечня, касающийся внесения законопроекта о свободе мирных собраний и проекта закона о внесении изменений и дополнений в иные законодательные акты по вопросам свободы мирного собрания в Парламент Республики Казахстан. Однако и это исключение является спорным: принятие нового закона может существенно повлиять на вектор развития ситуации и, как представляется, логично выстроить модель изменения ситуации исходя из такого посыла.

 

 

1. Описание ситуации по рассматриваемому вопросу 

 

В указанном разделе Национального плана анализ действующего права основан на конституционных нормах. В частности приводится текст статьи 32 Конституции Республики Казахстан: «Граждане Республики Казахстан вправе мирно и без оружия собирать­ся, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. Пользование этим правом может ограничиваться законом в интересах государственной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья, защиты прав и свобод других лиц»[1]. В дополнение к этой статье приводится и статья 39 действующей Конституции, прямо предусматривающая ограничение прав и свобод человека (за исключением абсолютных) в исключительных случаях и только законом: «1. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только законами и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения…»

Полагаю, что в основу проведения анализа необходимо привести и соответствующую норму ст. 21 Международного пакта о гражданских и политических правах ООН: «Признается право на мирные собрания. Пользование этим правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые налагаются в соответствии с законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц»[2]. Эта норма является частью действующего законодательства и является обязательством государства, а не стандартом, как это означено в тексте Национального плана.

Далее. Правовое регулирование свободы мирных собраний в Республике Казахстан осуществляется применением норм Закона Республики Казахстан от 17.03.1995 года «О порядке орга­низации и проведения мирных собраний, митингов, шествий, пикетов и демонстраций в Республике Казахстан», который, в противоречие Конституции РК (ст. 39), содержит отсылочные нормы. Наличие таких отсылочных норм позволяет местным исполнительным и представительным органам власти дополнительно регламентировать места и порядок свободы собраний.

Некоторые нормы, касающиеся правового регулирования свободы мирных собраний в Республике Казахстан, содержатся в Законе РК от 21.12.1995 г. «Об органах внутренних дел Республики Казахстан», Законе РК от 26.06.1998 г. «О национальной безопасности Респуб­лики Казахстан».

К подзаконным актам, регулирующим свободу мирных собраний в Казахстане, отно­сятся:

– приказ Министерства внутренних дел РК от 31.12.1993 г. «Об организации работы органов внутренних дел по связи с общественными объединениями»;

– приказ Министерства внутренних дел РК от 06.12.2000 г. «Об утверждении Правил об организации работы под­разделений органов внутренних дел по обеспечению охраны общественного порядка и бе­зопасности граждан при проведении мероприятий общественными объединениями на ули­цах и в других общественных местах»;

– приказ Министерства внутренних дел РК от 05.07.2002 г. «Об утверждении Правил патрульно-постовой службы органов внутренних дел Респуб­лики Казахстан по обеспечению охраны общественного порядка и безопасности».

Особо отмечу приказ Министерства внутренних дел РК от 31.12.1993 г. «Об организации работы органов внутренних дел по связи с общественными объединениями», который должен был быть признан утратившим силу еще 6 лет назад, поскольку Министерство юстиции отказало Министерству внутренних дел РК в регистрации этого приказа в 2005 году[3].

Как упоминалось выше, отсылочные нормы Закона «О порядке орга­низации и проведения мирных собраний, митингов, шествий, пикетов и демонстраций в Республике Казахстан» позволили местным представительным органам власти дополнительно регламентировать места и порядок свободы собраний практически во всех областных центрах, городах республиканского значения, других населенных пунктах Республики Казахстан.

Правовое регулирование свободы мирных собраний, охватываемых Законом, имеет разрешительный, а не уведомительный характер и осуществляется исполнительными органами власти. Поэтому правоприменительная практика реализации гражданами РК свободы собраний противоречива и, в отдельных случаях, носит дискриминационный характер.

К правовому регулированию имеют отношение и нормы, содержащиеся в Кодексе Республики Казахстан об административных правонарушениях (ст. 373) и Уголовном кодексе РК (ст. 334), которые содержат санкции за нарушение законодательства о порядке организации и проведения мирных собраний, митингов, шествий, пикетов и де­монстраций в виде штрафов, административного ареста на срок до 15 суток, а также лишения свободы на срок до одного года.

 

В целом ситуацию со свободой собраний оценить можно следующим образом:

Право свободно и мирно собираться у граждан Республики Казахстан «де юре» существует. Однако «де факто» такое право существует, в большинстве случаев, для тех граждан и организаций, кто лоялен к проводимой политике, режиму и правящей партии. Трудность в реализации этого права заключается и в законодательной трактовке: право не трактуется как право личности.

 

 

2. Оценка исполнения Национального плана РК в области прав человека на 2009-2012 гг.

 

Национальный план в разделе, посвященном свободе собраний предусматривает проведение 10 мероприятий (в том числе циклов мероприятий), направленных на решение проблем правового характера и правоприменения. В числе которых:

● изучение зарубежного опыта регулирования свободы мирных собраний;

● поведение международного круглого стола в рамках подготовки Республики Казахстан к председательству в ОБСЕ с участием членов Группы экспертов ОБСЕ по свободе мирных собраний, разработчиков Руководящих принципов ОБСЕ по свободе мирных собраний;

● разработка проекта нового закона о свободе мирных собраний и проекта закона о внесении изменений и дополнений в иные законодательные акты по вопросам свободы мирного собрания на основе проектов законов, подготовленных группой неправительственных организаций и одобренных Экспертным советом Комиссии по правам человека при Президенте РК;

● обсуждение проекта нового закона о свободе мирных собраний и проекта закона о внесении изменений и дополнений в иные законодательные акты по вопросам свободы мирного собрания с проведением круглого стола (конференции)

● внесение проекта нового закона о свободе мирных собраний и проекта закона о внесении изменений и дополнений в иные законодательные акты по вопросам свободы мирного собрания в Парламент Республики Казахстан;

● разработка и принятие ведомственных инструктивных материалов, определяющих порядок рассмотрения уведомлений о проведении мирных собраний местными исполнительными органами, в том числе в отношении взаимодействия с организаторами мирных собраний;

● разработка и принятие ведомственных инструктивных материалов, определяющих правила поведения сотрудников правоохранительных органов по поддержанию общественного порядка при проведении мирных собраний, в том числе по взаимодействию с их организаторами и участниками;

● осуществление комплексного обучения сотрудников правоохранительных органов, уполномоченных осуществлять обеспечение порядка на мирных собраниях, навыкам взаимодействия с организаторами собраний и их участниками, защиты собраний от провокаций, навыкам ведения переговоров с агрессивно настроенными участниками собраний, а также международным стандартам применения специальных средств и физической силы;

● принятие нормативного постановления Верховного суда РК о судебной практике при рассмотрении дел, связанных с реализацией права на свободу мирных собраний;

● проведение широкой разъяснительной кампании по формированию общественного мнения  в пользу применения ненасильственных форм протеста и цивилизованного выражения своего мнения при проведении собраний.

 

Ключевым пунктом в перечне является внесение проекта нового закона о свободе мирных собраний и проекта закона о внесении изменений и дополнений в иные законодательные акты по вопросам свободы мирного собрания в Парламент Республики Казахстан. Только модель правоотношений, изложенная в новом законе может способствовать изменению ситуации, если законодатель предусмотрит в ней (в модели) соответствия Руководящим принципам ОБСЕ БДИПЧ по подготовке законодательства о свободе собраний [4], а именно:

● презумпцию в пользу проведения собраний;

● право на контрдемонстрацию;

● обязанность государства защищать законное собрание;

● недискриминационность;

● прозрачность процесса принятия решений;

● быстрое судебное рассмотрение ограничений;

● юридическую определенность и предсказуемость.

Все поименованные в Национальном плане мероприятия, направленные на изменение действующего законодательства (в том числе подзаконные акты) и изменение правоприменительной практики будут результативными только в этом случае.

Сегодня можно с уверенностью говорить о выполнении не более чем одной трети из перечисленных мероприятий. И это количественная характеристика. Что же касается качества и изменений – слово за законодателем.

 

Национальный план действий в области прав человека содержит хороший анализ и ряд инициатив (в том числе принятие нового законодательного акта в области регулирования свободы собраний) по изменению ситуации. Однако отсутствие статуса нормативного правового акта у этого документа отодвигают на неопределенный срок его реализацию в части свободы собраний и не только. Прогнозировать изменения в этой сфере правоотношений пока не представляется возможным.

 

 

Рекомендации:

 

В целях обеспечения реализации права граждан в Казахстане мирно и без оружия собираться необходимо, чтобы Правительство в лице уполномоченного органа (министерство юстиции РК) и областные маслихаты, а также маслихаты городов Астаны и Алматы приступили к реализации п.п. 5 и 6 Национального плана. Эти пункты являются приоритетными. В качестве методического материала (стандартов) могут быть использованы Руководящие принципы ОБСЕ БДИПЧ, указанные выше.

 

 

* * *

Данный обзор подготовлен экспертом по свободе мирных собраний Юрием ГУСАКОВЫМ, директором Карагандинского филиала Казахстанского международного бюро по правам человека и соблюдению законности. Обзор выполнен в рамках партнерского проекта КМБПЧиСЗ, Международного центра журналистики MediaNet и Центра исследований правовой политики LPRC «Мониторинг исполнения РК Национального плана действий в области прав человека на 2009-2012 гг.», реализуемого при финансовой поддержке Европейского Союза. Содержание данного обзора является предметом ответственности исполнителей проекта и не отражает точку зрения Европейского Союза.