Концепция проекта Закона Республики Казахстан «О порядке организации и проведения мирных собраний в Республике Казахстан»

31.07.2014

КОНЦЕПЦИЯ

 

проекта Закона Республики Казахстан «О порядке организации и проведения мирных собраний в Республике Казахстан

 

  1. Название законопроекта:

Проект Закона «О порядке организации и проведения мирных собраний в Республике Казахстан»;

 

  1. Обоснование необходимости разработки законопроекта

Законопроект направлен на содействие гражданам Республики Казахстан и другим лицам в реализации конституционного права на свободу мирных собраний в соответствии с международными стандартами.

Право на свободу мирных собраний, наряду со свободой выражения мнений и свободой объединения, лежит в основе любой функционирующей демократической системы[1].

Свобода мирных собраний является одним из основных прав человека, которыми могут пользоваться и которые могут быть реализованы отдельными людьми и группами, формальными и неформальными объединениями,  юридическими лицами и иными видами общественных структур.

Собрания могут служить множеству целей, в том числе для демонстрации различий, выражения непопулярного мнения или мнения меньшинства.

Защита свободы мирных собраний является принципиально важным фактором для создания толерантного и плюралистического общества, в котором могут мирно сосуществовать группы с различными убеждениями, обычаями или образом мысли.

Под собранием, право на свободу которого требует специальной защиты, понимается общественное мероприятие, организованное  физическими и/или юридическими лицами в открытом публичном месте для мирного, без оружия выражения общественных, групповых или личных интересов и/или протеста.

Поскольку защите подлежит только мирное собрание, то его следует определять как мирное, если организаторы имеют мирные намерения и собрание имеет ненасильственный характер.

При этом термин «мирное» следует распространить на такое поведение, которое может раздражать или обижать других лиц, и даже на такое поведение, которое временно препятствует, затрудняет или создает препятствия действиям третьих лиц.

Поскольку право на свободу мирных собраний относится к фундаментальным правам, то его реализацию следует, по мере возможности, обеспечивать без какого-либо регулирования, а содействие его реализации должно основываться на принципах международного права в области прав человека.

Все то, что в явной форме не запрещено законом, следует считать разрешенным, и от желающих собраться не следует требовать получения разрешения на то, чтобы провести собрание в открытом публичном месте.

В соответствии с принципом презумпции в пользу обеспечения права важнейшей обязанностью государства является создание необходимых механизмов и процедур, позволяющих обеспечить реальное осуществление свободы собраний без чрезмерного бюрократического регулирования.

В частности, государство всегда должно стремиться способствовать проведению мирных собраний в предпочтительных для их организаторов местах, защищать эти собрания, а также должно обеспечить отсутствие препятствий при распространении в обществе информации о предстоящих собраниях.

Любые ограничения права на свободу мирных собраний должны быть основаны на положениях закона и  соответствовать международным инструментам в области прав человека.

В этом отношении чрезвычайно важную роль играет четко сформулированное законодательство, позволяющее определить пределы допустимых полномочий для усмотрения властей. Само законодательство должно соответствовать международным стандартам в области прав человека и должно быть достаточно конкретным с тем, чтобы дать возможность каждому лицу определить, является ли его поведение нарушением законодательства и какими могут быть наиболее вероятные последствия таких нарушений.

Любые ограничения в отношении свободы собраний должны быть пропорциональными. В процессе достижения органами власти законных целей предпочтение следует отдавать мерам, предусматривающим наименьший уровень вмешательства.

Принцип пропорциональности требует, чтобы органы власти автоматически не накладывали ограничения, которые существенным образом меняют характер мероприятия, – например, не следует переносить место проведения собрания в удаленные от центра районы города. Такое применение предусмотренных законом ограничений может привести к тому, что эти ограничения будут налагаться на все собрания без разбора и в результате не смогут пройти проверку на пропорциональность, так как они не учитывают конкретные обстоятельства в каждом отдельном случае.

При регулировании свободы собраний соответствующие органы власти обязаны не допускать дискриминации ни по какому признаку в отношении какого-либо лица или группы лиц.

Свобода организовывать публичные собрания и участвовать в них должна быть гарантирована физическим лицам, группам, незарегистрированным объединениям, юридическим лицам и иным видам организаций; представителям групп меньшинств – этнических, национальных, религиозных и других; гражданам и негражданам страны (включая лиц без гражданства, беженцев, иностранных граждан, лиц, ищущих убежища, мигрантов и туристов); детям, женщинам и мужчинам; сотрудникам правоохранительных и других государственных органов, а также лицам, не обладающим полной право- и дееспособностью (включая лиц, страдающих психическими заболеваниями).

Законные основания для ограничений установлены международными и региональными инструментами в области прав человека. В национальное законодательство не следует вводить дополнительные основания для ограничений.

Важным элементом права на свободу мирного собрания является место его проведения. Собрания являются таким же законным использованием публичного пространства, как и торговля, движение транспорта или пешеходов. Это соображение должно учитываться при рассмотрении необходимости каких-либо ограничений.

Собрания проводятся для выражения общего мнения их участников и доведения до общественности определенных идей и посланий. Введение ограничений визуального или звукового содержания послания должно быть существенно затруднено, и их следует применять только при наличии неизбежной угрозы насилия.

В распоряжении административного органа имеется широкий спектр ограничений, не влияющих на содержание собрания. Если применяются какие-либо законные ограничения в отношении времени, места или порядка проведения собрания, должны быть предложены разумные альтернативы.

Публичные собрания проводят с целью доведения идей и мнений до сведения конкретного государственного органа, должностного лица, группы или организации. Поэтому общее правило заключается в том, что следует способствовать проведению собраний в пределах видимости и слышимости их целевой аудитории.

Анализ законодательства Республики Казахстан, регулирующего право на свободу мирных собраний, показывает, что оно практически полностью не соответствует вышеприведенным международным принципам и рекомендациям.

Главной целью регулирования и в законодательстве, и в правоприменительной практике в Республики Казахстан является не обеспечение и защита конституционного права человека на свободу мирных собраний, а поддержание правопорядка, в основном, от воображаемых угроз.

Учитывая международные стандарты в области обеспечения свободы мирного собрания, изложенные в Международном пакте о гражданских и политических правах (МПГПП), ратифицированном Республикой Казахстан, других международных документах по правам человека, в решениях Европейского Суда по правам человека и вышеупомянутых Руководящих принципах по свободе собраний, можно сделать ряд выводов, касающихся  действующего законодательства Казахстана в этой области.

Существующее в действующем Законе о порядке проведения собраний, митингов[2] определение не соответствует принятым в международной практике категориям мирных собраний, поскольку помимо митингов, шествий, демонстраций и пикетов (в данном случае голодовки в общественных местах, возведение юрт и палаток, определенное в казахстанском законодательстве, можно рассматривать как особую форму акции протеста, схожую с пикетом) отдельно используется термин «собрание». То есть, в законодательстве регулируются не только мирные собрания, понимаемые как публичные акции в открытом публичном месте, но и собрания так таковые.

В действующем законодательстве нигде не дано толкование понятия «собрание», впрочем, так же, как и понятий «демонстрация», «шествие», «митинг», «пикет», что нарушает принцип юридической предсказуемости и определенности и дает возможность совершенно произвольно определять то или иное скопление, группу или акцию граждан, как незаконное собрание или пикет.

Правовое регулирование всех форм мирных собраний, охватываемых Законом, имеет разрешительный, а не уведомительный характер и осуществляется по одинаковым правилам.

Так для проведения мирного собрания в местный исполнительный орган подается заявление в письменной форме, причем не позднее, чем за 10 дней до намеченной даты его проведения. В заявлении должны указываться цель, форма, место проведения мероприятия или маршруты движения, время его начала и окончания, предполагаемое количество участников, фамилии, имена, отчества уполномоченных (организаторов) и лиц, ответственных за соблюдение общественного порядка, место их жительства и работы (учебы), дата подачи заявления. Срок подачи заявления исчисляется со дня его регистрации в местном исполнительном органе. Местный исполнительный орган рассматривает заявление и сообщает уполномоченным (организаторам) о принятом решении не позднее, чем за пять дней до времени проведения мероприятия, указанного в заявлении.

Подобный порядок касается всех видов мирных собраний, определенных в Законе: собраний, митингов, шествий и демонстраций и пикетов.

Это делает практически невозможным проведение спонтанных акций, связанных с выражением протеста или иных общественных проявлений в связи с событиями, вызывающими экстренную общественную реакцию.

Статья 10 Закона предусматривает, что «местные представительные органы могут дополнительно регламентировать порядок проведения собраний, митингов, шествий, пикетов и демонстраций с учетом местных условий и в соответствии с требованиями настоящего Закона». 

Используя это положение Закона местные представительные органы власти (маслихаты) путем принятия решений о дополнительной регламентации порядка проведения мирных собраний выделили на территории населенных пунктов одно-два публичных места для проведения собраний.

Подобными решениями, хотя и имеющими рекомендательный характер, непосредственно руководствуются местные органы исполнительной власти, в том числе правоохранительные, делая такие виды мирных собраний, как шествие, процессия или демонстрация вообще практически невозможными для реализации, поскольку сами эти формы мирных собраний предполагают движение от одного пункта к другому.

Этими решениями нарушается и принцип проведения собраний в пределах «видимости и слышимости» целевой аудитории.

Согласно статье 7 Закона местный исполнительный орган запрещает собрание, митинг, шествие, пикетирование или демонстрацию, если целью их проведения является разжигание расовой, национальной, социальной, религиозной нетерпимости, сословной исключительности, насильственное ниспровержение конституционного строя, посягательство на территориальную целостность республики, а также нарушение других положений Конституции, законов и иных нормативных актов Республики Казахстан, либо их проведение угрожает общественному порядку и безопасности граждан.

Подобная формулировка дает возможность столь расширительного и произвольного толкования, что во многих случаях трудно предсказать, какие именно угрозы общественному порядку, безопасности граждан и т.д. могут быть усмотрены и явиться основаниями для отказа организаторам мирного собрания в проведении митинга или пикета.

В противоречии с международными стандартами действующее законодательство не содержит никаких разграничений между участниками и случайно оказавшимися на месте событий прохожими, а также наблюдателями: журналистами, правозащитниками и др. с точки зрения привлечения их к ответственности в случае незаконности акции.  В результате в ряде случаев к ответственности привлекаются журналисты и случайные наблюдатели, зеваки и т.д. 

Действующее законодательство не содержит ни понятия¸ ни обеспечения права на контр-демонстрацию, ни порядка деятельности органов по поддержанию общественного порядка и защиты прав как участников основного мероприятия, так и контр-демонстрации.

Однако статья 6 Закона, устанавливающая, что «государственные органы, общественные объединения, а также граждане, не вправе препятствовать собраниям, митингам, шествиям, пикетам и демонстрациям, проводимым с соблюдением порядка, установленного настоящим Законом» дает возможность ее интерпретации, как запрещающей проведение контр-демонстрации.

Действующее законодательство не содержит положений, обязывающих государственные органы, прежде всего правоохранительные, содействовать гражданам  в реализации их права на мирные собрания и защищать участников законного мирного собрания.

Согласно статье 2 Закона,   заявления о проведении собрания, митинга, шествия, пикета или демонстрации, подают уполномоченные трудовых коллективов, общественных объединений или отдельных групп граждан Республики Казахстан, достигшие восемнадцатилетнего возраста.

Исходя из подобной формулировки, можно сделать вывод, что отдельное лицо не вправе подавать заявление о пикете или митинге, что находится в явном противоречии с международными нормами, поскольку они гарантируют свободу мирных собраний каждому человеку, в том числе при определенных, не ущемляющих права человека, ограничениях и несовершеннолетним согласно Конвенции ООН о правах ребенка[3].

Согласно статье 11 Закона «порядок организации и проведения собраний и митингов, установленный настоящим Законом, не распространяется на собрания и митинги трудовых коллективов и общественных объединений, проводимые в соответствии с законодательством, их уставами и положениями в закрытых помещениях».

Исходя из формулировки этой статьи, следует, что на любые иные собрания и митинги, организуемые в закрытых помещениях не трудовыми коллективами и не общественными объединениями, а, например, отдельными гражданами, группами граждан, коммерческими организациями, фондами или учреждениями, распространяется порядок, установленный данным Законом.

Вышеприведенный анализ позволяет сделать следующий вывод: законодательство и правоприменительная практика Республики Казахстан, касающиеся права на мирное собрание, в значительной степени не соответствуют международным стандартам, в том числе обязательствам по Международному пакту о гражданских и политических правах, других международных договоров по правам человека, а также обязательствам в рамках Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, в частности Руководящих принципов по свободе собраний.

 

бязательств в рамках Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, в частности Руководящих принципов ОБСЕ по св            3. Цель принятия проекта закона.

      Целью принятия законопроекта является приведение законодательства о праве на свободу мирных собраний в Республике Казахстан в соответствие с международными стандартами и её международными обязательствами, включая принятие нового закона, обеспечивающего право на свободу мирных собраний, а также нормативных правовых актов, регламентирующих взаимоотношения организаторов и участников мирных собраний с властями, в том числе с представителями правоохранительных органов, в которых бы, помимо прочего:

— четко и недвусмысленно устанавливалась презумпция в пользу свободы организации и проведения мирных собраний;

— закреплялся принцип недискриминации в отношении пользования правом на мирные собрания;

— содержался четкий понятийный аппарат в отношении форм мирных собраний, подлежащих регулированию;

— устанавливался уведомительный порядок проведения мирных собраний;

— определялись формы мирных собраний не требующие уведомления, исходя из численности их участников;

— предусматривалась возможность проведения спонтанных собраний;

— содержался исчерпывающий перечень мест, где проведение мирных собраний запрещено или ограничено;

— устанавливались четкие процедуры согласования места, времени и порядка проведения мирных собраний с участием организаторов мирных собраний и уполномоченных государственных органов;

— устанавливались процедуры, позволяющие быстро и эффективно рассматривать жалобы, в том числе и в судебном порядке, на отказы в проведении или иные ограничения права на мирные собрания;

— устанавливались основные принципы поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, включая стандарты обучения сотрудников правоохранительных органов альтернативам применения силы и огнестрельного оружия, включая мирное урегулирование конфликта, понимание поведения толпы, а также методам убеждения, ведения переговоров и посредничества, а также использования технических средств с целью ограничения применения силы и огнестрельного оружия.

 

  1. Предмет регулирования законопроекта

Предметом регулирования законопроекта являются общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами Республики Казахстан, иностранными гражданами, лицами без гражданства и беженцами их конституционного права на организацию и проведение мирных собраний.

 

5. Структура законопроекта Структура законопроекта и другие его характеристики содержатся в Пояснительной записке.

 

6. Необходимость одновременного (последующего) приведения других законодательных актов в соответствие с разрабатываемым законопроектом

Да. Приведение законодательства Республики Казахстан о свободе мирных собраний в соответствие с международными стандартами потребует внесения изменений и дополнений в Уголовный кодекс РК, Кодекс РК об административных правонарушениях и Гражданский процессуальный кодекс РК.

 

  1. Наличие по рассматриваемому вопросу зарубежного опыта

См. Руководящие принципы по свободе мирных собраний. Издание 2-е, БДИПЧ ОБСЕ и Венецианская комиссия Совета Европы, 25 октября 2010 г., http://www.osce.org/ru/odihr/83237

 

  1. Предполагаемые финансовые затраты, связанные с реализацией законопроекта

Реализация данного законопроекта не повлечёт дополнительных затрат из государственного бюджета

 

Июль 2014 г.

 

 

 

 

 



[1] Здесь и далее содержание права на свободу мирных собраний и основные принципы его обеспечения приводятся на основе  Руководящих принципов по свободе мирных собраний. Издание 2-е, БДИПЧ ОБСЕ и Венецианская комиссия Совета Европы, 25 октября 2010 г., http://www.osce.org/ru/odihr/83237

[2] См. Закон Республики Казахстан №2126 от 17 марта.1995 года «О порядке организации и проведения мирных собраний, митингов, шествий, пикетов и демонстраций в Республике Казахстан» (с изменениями и дополнениями на 20.12.04 г.) http://adilet.zan.kz/rus/docs/U950002126_

[3] См. Конвенция о правах ребенка. Принята резолюцией 44/25 Генеральной Ассамблеи от 20 ноября 1989 года. Ратифицирована Республикой Казахстан в соответствии с Постановлением Верховного Совета Республики Казахстан от 8 июня 1994 года

 


Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован.

ПРОЙТИ ОПРОС

Нужен ли в Казахстане новый закон, регламентирующий свободу мирных собраний?