ЗАКЛЮЧЕНИЕ КАЗАХСТАНСКОГО МЕЖДУНАРОДНОГО БЮРО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА И СОБЛЮДЕНИЮ ЗАКОННОСТИ
по проекту Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам создания Национального превентивного механизма»
Подготовлено экспертом Павлом КОЧЕТКОВЫМ, директором Западно-Казахстанского областного филиала Казахстанского международного бюро по правам человека и соблюдению законности
Введение
Законом Республики Казахстан от 26 июня 2008 года ратифицирован Факультативный протокол к «Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания».
В соответствии со статьей 1 Факультативного протокола к Конвенции против пыток, «цель Протокола заключается в создании системы регулярных посещений, осуществляемых независимыми международными и национальными органами, мест, где находятся лишенные свободы лица, с целью предупреждения пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания».
В статье 1 Декларации «О защите всех лиц от пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих видов обращения и наказания», принятой Резолюцией 3452 (ХХХ) Генеральной ассамблеи от 9 декабря 1975 года пытка означает любое действие, посредством которого человеку намеренно причиняется сильная боль или страдание, физическое или умственное, со стороны официального лица или по его подстрекательству с целью получения от него или от третьего лица информации или признания, наказания его за действия, которые он совершил или в совершении которых подозревается, или запугивания его или других лиц. В это толкование не включаются боль или страдание, возникающие только из-за законного лишения свободы, ввиду состояния, присущего этому или вследствие этого, в той степени, насколько это совместимо с Минимальными стандартными правилами обращения с заключенными.
Пытка представляет собой усугубленный и преднамеренный вид жестокого, бесчеловечного или унижающего достоинство обращения и наказания. При этом в соответствии с нормами статьи 2 вышеназванной Декларации: «Любое действие, представляющее собой пытку или другие жестокие, бесчеловечные или унижающие достоинство виды обращения и наказания, является оскорблением человеческого достоинства и должно быть осуждено как нарушение прав человека и основных свобод, провозглашенных во Всеобщей декларации прав человека».
В соответствии со статьей 17 Конституции Республики Казахстан, достоинство человека неприкосновенно. Никто не должен подвергаться пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию. Указанные конституционные нормы реализованы в Уголовном, Уголовно-процессуальном и Уголовно-исполнительном кодексах республики. Так, частью второй статьи 38 УК РК определяется, что наказание не имеет своей целью причинение страданий или унижение человеческого достоинства; в части 5 статьи 14 УПК указывается: «никто из участвующих в процессе лиц не может подвергаться насилию, жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению»; согласно пункту 9 статьи 10 УИК, «лица, отбывающие наказание, не должны подвергаться жестокому или унижающему достоинство обращению».
Согласно статье 17 Факультативного протокола к Конвенции против пыток, «не позднее чем через один год после вступления в силу настоящего Протокола или его ратификации или присоединения к нему каждое государство-участник поддерживает, назначает или создает один или несколько независимых национальных превентивных механизмов для предупреждения пыток на национальном уровне. Механизмы, учрежденные децентрализованными органами, могут для целей настоящего Протокола назначаться в качестве национальных превентивных механизмов, если они отвечают требованиям его положений».
Таким образом, основной целью законопроекта является создание системы предупреждения пыток на национальном уровне с целью предотвращения пыток в местах ограничения свободы. Под местами ограничения свободы в Факультативном протоколе понимается «любое место, где содержится или могут содержаться лица, лишенные свободы по распоряжению государственного органа или по его указанию, либо с его ведома или молчаливого согласия; добросовестного исполнения обязательств, принимаемых Республикой Казахстан в рамках исполнения рекомендаций договорных органов ООН; выполнения рекомендаций международных экспертов; дальнейшего совершенствования взаимодействия общественных отношений, возникающих в рамках НПМ.
Проблемы законодательства по рассматриваемому законопроекту
Из концепции законопроекта усматривается, что достижение целей, изложенных во вводной части заключения, реализовано путем внесения изменений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан, при этом базовым является Уголовно-исполнительный кодекс Республики Казахстан. При этом изменения в другие законодательные акты имеют отсылочные нормы на внесенные изменения в УИК РК.
Однако внесённые изменения не в полной мере реализуют выше названные цели, определяемые Факультативным проколом к КПП по следующим основаниям.
Нормами п. 1 ст.19-1 УИК РК проекта закона целью введения национального превентивного механизма (далее НПМ) определена система регулярных посещений исправительных учреждений и следственных изоляторов Уполномоченным по правам человека, общественными наблюдательными комиссиями (далее – ОНК) и общественными объединениями.
Вместе с тем такая формулировка не в полной мере соответствует ст. 1 Факультативного протокола к Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (далее – ФП к КПП). Так в статье 1 ФП к КПП указывается: «Цель настоящего Протокола заключается в создании системы регулярных посещений, осуществляемых независимыми международными и национальными органами, мест, где находятся лишенные свободы лица, с целью предупреждения пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания».
Таким образом, законопроект не предусматривает независимых международных посещений, а также исключает другие возможные места, где находятся лишенные свободы лица. Несмотря на то, что в некоторый перечень законов также вносятся изменения, в нем отсутствует закон «Об образовании», Кодекс «О здоровье народа и системе здравоохранения» и др. При этом не все формулировки вновь вводимых статей будут соответствовать понятиям мест лишения или ограничения свободы, а также в силу специфики других законодательных актов они не могут быть перенесены механически, должны быть разработаны нормы и применены конкретно применительно к каждому законодательному акту, в который вносятся изменения.
В редакции проекта закона, национальный превентивный механизм (далее – НПМ) – это помимо Уполномоченного по правам человека, еще ОНК и общественные объединения. Законопроект не конкретизирует деятельность НПМ в этой части, будет это совместная работа, либо все три составляющих НПМ будут вести работу самостоятельно, не ясно.
Пунктом 2 ст. 19-1 законопроекта установлено образование ОНК в порядке, установленном Правительством РК, что означает самостоятельную работу по общественному контролю (мониторингу) за местами содержания под стражей. В связи с этим имеется противоречие в части совместной деятельности Уполномоченного по правам человека, ОНК и общественных объединений и данный момент законопроектом не урегулирован.
Между тем в п.1 п.2 «Принципов, касающихся статуса национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека» (Приложение к резолюции 48/134 Генеральной Ассамблеи от 20 декабря 1993 года) установлено: «1. На национальное учреждение возлагается задача поощрять и защищать права человека.
Национальное учреждение наделяется как можно более широкими полномочиями, которые четко излагаются в конституционном или законодательном акте, определяющем его состав и круг его ведения».
При этом п. 4 ст. 18 ФП к КПП предусматривает, что при создании НПМ государство должно учесть Парижские принципы о национальных учреждениях по защите и поощрению прав человека, что означает: Уполномоченный по правам человека в Республике Казахстан должен соответствовать Парижским принципам, соответственно, параллельно с проектом закона об НПМ, важно рассмотрение проекта закона, регулирующего деятельность Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан.
Пунктом 2 ст.19-1 УИК РК законопроекта установлено, что порядок образования ОНК устанавливается Правительством Республики Казахстан. На сегодняшний день пункты 2, 4, 5, 9 Постановления Правительства РК от 16 сентября 2005 года N 924, которым утверждены Правила образования областных (города республиканского значения, столицы) общественных наблюдательных комиссий, не соответствует ст.ст. 4, 20 ФП к КПП.
Пунктом 3 ст.19-1 УИК РК законопроекта предусматриваются посещения исправительных учреждений и следственных изоляторов в рамках «трехлетних социальных проектов», реализуемых территориальными органами юстиции (областными, города республиканского значения и столицы). Однако в законопроекте не предусмотрены соответствующие изменения в закон «О государственном социальном заказе».
Кроме того, финансовое обеспечение деятельности НПМ через госсоцзаказ является неприемлемым в принципе, т.к. предполагает зависимость ОНК от этих же уполномоченных органов и противоречит ст. 1 ФП к КПП. При этом соблюдение таких принципов будет более эффективным, если финансирование будет обеспечиваться через институт Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан.
Пунктом 3 ст.19-1 УИК РК законопроекта деятельность в рамках НПМ для общественных объединений устанавливается в виде «трехлетних проектов, реализуемых территориальными органами юстиции». При этом из данной нормы следует, что трехлетние проекты будут осуществляться только общественными объединениями, к которым ОНК не относятся.
Пунктом 4 ст. 19-1 УИК РК законопроекта устанавливается обязанность представления рекомендаций уполномоченному органу уголовно-исполнительной системы, уполномоченному органу в сфере здравоохранения, органам прокуратуры, органам юстиции, а также администрации исправительного учреждения и следственного изолятора по итогам посещений. При этом такие рекомендации не затрагивают другие уполномоченные и государственные органы как, например, уполномоченный орган в сфере образования, Национальный Центр по правам человека, органы МВД, исполнительные и представительные органы государственной власти.
Законопроект предусматривает посещение исправительных учреждений и следственных изоляторов членами ОНК и общественными объединениями в составе не более 4-х человек. Не ясно, какими соображениями руководствовались авторы законопроекта в части верхнего предела, но остался без ограничений нижний предел числа членов ОНК или общественных объединений, принимающих участие в посещении мест лишения свободы. Таким образом, из законопроекта следует, что один человек также вправе проводить посещения.
Пункт 1 ст.19-2 УИК РК законопроекта не соответствует ст. 4, п. а), с) ст. 20 ФП к КПП, которыми установлено: «С тем, чтобы национальные превентивные механизмы могли выполнять свой мандат, государства – участники настоящего Протокола обязуются предоставлять им:
a) доступ к любой информации о числе лишенных свободы лиц в местах содержания под стражей, определенных в статье 4, а также о количестве таких мест и их местонахождении;
b) доступ к любым местам содержания под стражей, их сооружениям и объектам».
Пунктом 1 ст. 19-2 УИК РК законопроекта устанавливается формальный доступ к исправительным учреждениям и следственным изоляторам, тогда как в соответствии с нормами п. с) ст.20 ФП к КПП доступ должен быть обеспечен к любым местам содержания под стражей, а также объектам и сооружениям.
При этом в ст. 21 УИК РК изменения не вносятся, в число субъектов, имеющих право на беспрепятственное посещение мест лишения свободы, члены ОНК, НПМ не входят.
Нормами пп.7) п.1 ст. 1 Закона «О национальной безопасности Республики Казахстан» «угрозы национальной безопасности» определены как совокупность внешних и внутренних факторов (процессов и явлений), препятствующих или могущих препятствовать реализации национальных интересов Республики Казахстан. Данная формулировка может толковаться администрацией мест содержания под стражей односторонне. Такое обстоятельство не соответствует нормам ст.4 ФП к КПП.
Пункт 3 ст.19-2 УИК РК не в полной мере соответствует п.1 ст.21 ФП КПП, нормами которого установлено: «Ни один орган или должностное лицо не может назначать, применять, разрешать или допускать любую санкцию в отношении любого лица или организации за сообщение национальному превентивному механизму любой информации, будь то правдивой или ложной, и ни одно такое лицо или организация не могут быть каким-либо иным образом ущемлены». В частности отсутствует правило в отношении «…любой информации, будь то правдивой или ложной, и ни одно такое лицо или организация не могут быть каким-либо иным образом ущемлены».
Пунктом 4 ст.19-2 УИК РК законопроекта устанавливается право участника НПМ не свидетельствовать против лиц, содержащихся в направительных учреждениях и следственных изоляторах, с которыми они беседовали при посещении. Данная норма усиливает гарантии защиты прав лица, находящегося под стражей, и одновременно защищает участника НПМ от возможного давления со стороны органов следствия суда и администрации мест содержания под стражей. Необходимо отметить как положительный факт и стремление к обеспечению прав на защиту от пыток путем введения данной нормы.
Статья 19-3 УИК РК законопроекта не в полной мере соответствует положению ст. 19 ФП к КПП, устанавливающему: «Национальным превентивным механизмам предоставляются, как минимум, следующие полномочия:
a) регулярно рассматривать вопрос об обращении с лишенными свободы лицами в местах содержания под стражей, определенных в статье 4, с целью усиления, при необходимости, их защиты от пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания;
b) представлять рекомендации соответствующим органам в целях улучшения обращения с лишенными свободы лицами и условий их содержания и предупреждать пытки и другие жестокие, бесчеловечные или унижающие достоинство виды обращения и наказания с учетом соответствующих норм Организации Объединенных Наций;
c) представлять предложения и замечания, касающиеся действующего законодательства или законопроектов».
В частности нормы ст. 19-3 ставят НПМ из числа ОНК и общественных объединений в зависимость от Уполномоченного по правам человека, т.к. ст.19-3 проекта закона устанавливает обязанность НПМ представлять информацию Уполномоченному. Однако ФП к КПП установлено: «Государства-участники гарантируют функциональную независимость национальных превентивных механизмов, а также независимость их персонала». Кроме того усматривается также несоответствие этих норм п.b) ст.19 ФП к КПП.
Первая часть статьи 19-4 УИК РК законопроекта не несет нормативной нагрузки, не устанавливает правила или ответственность за их не исполнение. Вторая часть статьи не конкретизирована, тем более, что в закон «О государственном социальном заказе» в этой части никаких изменений законопроект не предусматривает, поэтому представляется в целом как не имеющим смысла и принципам ФП к КПП. Указанные в ст. 19-4 проекта закона принципы деятельности участников НПМ не могут быть реализованы на практике, в связи с не ясностью взаимоотношений между Уполномоченным по правам человека, ОНК и общественными объединениями. По смыслу законопроекта ОНК – это отдельный от Уполномоченного НПМ, и в этом случае «представленности этнических групп и национальных меньшинств» здесь очевидно не достичь. При этом препятствием будет и ограниченность числа членов ОНК или НПМ.
В действующем законодательстве данная норма регулируется Постановлением Правительства от 16 сентября 2005 года N 924, которым утверждены Правила образования областных (города республиканского значения, столицы) общественных наблюдательных комиссий». В частности п.9 выше названных Правил устанавливает: «Членами Комиссии не могут быть граждане:
1) имеющие непогашенную или не снятую судимость;
2) подозреваемые или обвиняемые в совершении преступлений;
3) супруги, близкие родственники лиц, содержащихся в исправительных учреждениях и следственных изоляторах;
4) сотрудники правоохранительных органов;
5) лица, признанные судом недееспособными».
В Республике Казахстан признаются и гарантируются права и свободы человека в соответствии с Конституцией. Нормы п.п.2) п.2 ст. 19-5 УИК РК законопроекта не соответствуют нормам п.1 ст.12, п.1 ст.39, п.п.1 п.3 ст. 77 Конституции Республики Казахстан, которыми установлена презумпция невиновности: «Лицо считается невиновным в совершении преступления, пока его виновность не будет признана вступившим в законную силу приговором суда».
Таким образом, не включение в состав НПМ «подозреваемых и обвиняемых» противоречит конституционной норме, нарушает презумпцию невиновности, что противоречит п.п.1 п.3 ст. 77 Конституции Республики Казахстан и п.2 ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах. При этом ограничения в отношении участия в составе НПМ лиц с непогашенной, не снятой судимостью влечет чрезмерные ограничения для такой категории. Поэтому данная норма не соответствует п.1 ст. 39 Конституции Республики Казахстан. В тоже время, из смысла этой нормы проекта закона исходит, что участниками НПМ могут быть иностранцы, лица без гражданства, беженцы и т.д., при этом в отношении этой категории лиц законопроект никаких ограничений не предусматривает.
Нормами п.3 ст.19-6 УИК РК законопроекта предусмотрено, что прекращение полномочий и замена участника национального превентивного механизма в лице общественного объединения, реализующего социальный проект, производится в соответствии с законодательством о государственном социальном заказе. Однако внесение изменений в закон о госсоцзаказе проектом не предусматривается.
Если в части соблюдения законности все абсолютно ясно, что применительно в принципе к любому гражданину, то нормы, установленные п.2 ст. 19-7 УИК РК законопроекта в части вмешательства «…в деятельность исправительных учреждений и следственных изоляторов, а также в оперативно-розыскную, уголовно-процессуальную деятельность…» не достаточно конкретизированы. Кроме того, данный пункт не в полной мере соответствует ст. 1 ФП к КПП. Так в ст. 1 ФП к КПП говорится: «Цель настоящего Протокола заключается в создании системы регулярных посещений, осуществляемых независимыми международными и национальными органами, мест, где находятся лишенные свободы лица, с целью предупреждения пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания». Данная норма регламентирует только ИУ и СИЗО.
Несмотря на то, что НПМ имеет целью предупреждение пыток, что в свою очередь связано с уголовным (в связи с тем, что пытки – уголовно наказуемое деяние) и уголовно-процессуальным законом (в связи с предусмотренными процедурами и механизмами по расследованию заявлений о пытках) в законопроекте отсутствует положение, регламентирующее механизм сбора и закрепления доказательств участниками НПМ о фактах применения пыток, и, в принципе, нет каких-либо полномочий в этой части.
Между тем, ОНК вправе на основании Совместного приказа генерального прокурора Республики Казахстан от 3 февраля 2010 года № 10, министра юстиции Республики Казахстан от 2 февраля 2010 года № 31, министра внутренних дел Республики Казахстан от 2 февраля 2010 года № 46, председателя Комитета национальной безопасности Республики Казахстан от 2 февраля 2010 года № 16 и председателя Агентства Республики Казахстан по борьбе с экономической и коррупционной преступностью (финансовой полиции) от 2 февраля 2010 года № 13 «О взаимодействии правоохранительных органов и субъектов гражданского общества при осуществлении проверок жалоб о пытках и иных недозволенных методах ведения дознания и следствия, а также уголовного преследования по данным фактам», участвовать в проведении проверок по жалобам о пытках. При этом пп.1 п.1 Совместного приказа установлено: «В случае изъявления желания общественных наблюдательных комиссий участвовать в совместных проверках по указанным фактам, предоставлять им разрешение на посещение мест предварительного заключения и лишения свободы, собранные ими в ходе посещения материалы, приобщать к материалам проверки и учитывать принятии решений».
В настоящее время проверки по заявлениям о пытках в Казахстане проводятся УСБ ДВД (то есть независимость у данного органа отсутствует). Однако в проекте закона не предусмотрено расследование фактов применения пыток независимым органом, обедающим правом уголовного преследования. Поэтому ч. 2 ст. 19-7 проекта закона будет препятствовать реализации прав ОНК при проверке жалоб о пытках.
Установленные ст.19-8 УИК РК законопроекта нормы соответствуют нормам Конституции Республики Казахстан, национальному законодательству и п.2 ст.21 ФП КПП. Однако, необходимо, чтобы ч. 2 ст. 21 ФП к КПП была имплементирована в том виде, как она установлена в ФП, то есть: «Конфиденциальная информация, собранная национальным превентивным механизмом, не подлежит разглашению». Вместе с тем в законопроекте понятие «выраженное согласие соответствующего лица» заменено на «письменное согласие». Конвенция против пыток как и Факультативный протокол к ней оперируют термином «согласие» в первую очередь, в смысле информированного согласия, то есть предусматривающего четкое информирование о возможных последствиях публикования данных личного характера.
При этом понятие «данные личного характера» законодательством не предусмотрено, поэтому требует разъяснения (нет закона о персональных данных, он лишь запланирован планом законопроектных работ Правительства Республики Казахстан на 2012 г.).
Установленные ст.19-9 УИК РК законопроекта нормы соответствуют ст. 22 ФП к КПП не в полной мере. Так, необходимо подчеркнуть, что нормой ст. 22 ФП к КПП предусмотрено, что «компетентные органы …вступают с НПМ в диалог в отношении возможных мер по осуществлению», что по существу означает совместную работу по обсуждению с НПМ мер, возможных для устранения недостатков. Поэтому ст. 19-9 проекта закона нуждается в доработке по смыслу ст. 22 ФП к КПП.
Нормы ст.21 УИК РК законопроекта изменений по беспрепятственному посещению членами НПМ мест содержания под стражей или лишения свободы не вносят. Таким образом, в число субъектов имеющих право на беспрепятственное посещение мест лишения свободы члены ОНК или НПМ не входят. Кроме того, в данной норме речь идет о конкретных типах учреждений, когда это должны быть любые места лишения или ограничения свободы. В этой части законопроект не соответствует нормам ст.1 ФП КПП.
Какие-либо исключения из правила о праве не свидетельствовать … недопустимы. Таким нововведением опровергается само введение НПМ, что недопустимо ни в коем случае. Это требование законопроекта ставит под угрозу сам факт инспектирования НПМ, влекущее недоверие к НПМ со стороны заключенных, и как следствие, отсутствие всякого получения информации НПМ от заключенных о пытках.
Изменения в иные законодательные акты, перечисленные в законопроекте, с автоматической ссылкой руководствоваться нормами ст.19-1 – ст.19-9 УИК РК законопроекта, изложенные в новой редакции Уголовно-исполнительного Кодекса РК без конкретизации по смыслу каждого закона некорректны, т.к. в УИК РК речь идет об ИУ и СИЗО. Поэтому в каждый из законодательных актов должны быть внесены конкретные изменения, а не в виде общих ссылок на УИК РК.
Рекомендации и выводы
Анализ законопроекта показывает, что вносимые изменения не в полной мере соответствуют нормам Факультативного протокола к КПП, в некоторых случаях противоречат нормам Конституции Республики Казахстан, иным международным договорам, ратифицированным нашим государством, и требуют уточнений и конкретизации.
Отсутствуют правовые нормы по фиксации и закреплению доказательств фактов применения пыток к лицам, содержащимся в любых местах лишения или ограничения свободы, участниками НПМ, в том числе с использованием аудио-, видеотехники в местах содержания под стражей.
Не рассматривается вопрос принятия проекта закона, регулирующего деятельность Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан, что не соответствует п.4 ст. 18 ФП к КПП и Парижским принципам. Противоречия и не соответствия, изложенные в мотивировочной части анализа законопроекта существенным образом осложняют достижение целей создания НПМ.
На основании выше изложенного необходимо доработать законопроект путем принятия специального закона, регулирующего деятельность Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан и отдельного закона о национальном превентивном механизме.
