13. ПРАВО НА СВОБОДУ МИРНЫХ СОБРАНИЙ (статья 21)
Несмотря на гарантии свободы мирных собраний, закрепленные статьей 32 Конституции РК и МПГПП, правовое регулирование свободы мирных собраний в Республике продолжает осуществляться посредством применения Закона РК от 17.03.1995 г. «О порядке организации и проведения мирных собраний, митингов, шествий, пикетов и демонстраций в Республике Казахстан» (далее – Закон).
Нормы Закона не соответствуют международным стандартам в области обеспечения свободы мирных собраний по ряду критериев. Определение понятия «мирных собраний», закрепленные Законом, не соответствует категориям, принятым в международной практике. В результате, под действия ограничительного закона подпадают не только мирные собрания, понимаемые как публичные акции в открытом публичном месте, но и собрания как таковые вообще.
Закон устанавливает строго разрешительный порядок. Разрешение на проведение любого собрания выдают местные исполнительные органы. Заявление должно быть подано за 10 дней до даты проведения собрания. Нарушение этого правила является административным правонарушением. На практике власти используют различные, не предусмотренные законодательством основания для отказа в даче разрешения на проведение мирного собрания, в том числе по причинам нецелесообразности. В результате из десятков заявлений на проведение митинга, шествия, пикета удовлетворяются единицы.
Законом также не предусмотрены подачи заявления на проведение собрания от индивидуального лица. Это прямо противоречит статье 21 МПГПП, которая предоставляет свободу собраний не только группам, но и отдельному индивиду.
На практике свобода мирных собраний граждан дополнительно ограничивается решениями местных представительных органов, которые определяют строго отведенное место для проведения собраний. Как правило, такие места находятся на окраине города и являются труднодоступными для общественного транспорта. Площади в центре города отводятся только для проведения мероприятий, утвержденных или проводимых самими органами государственной власти.
Статья 373 Кодекса РК о административных нарушениях и статья 334 Уголовного кодекса РК чрезмерно широко трактуют нарушение в области свободы собраний. Ответственность по этим статьям может наступать в случае нарушение законодательства о порядке организации и проведения мирных собраний, митингов, шествий, пикетов и демонстраций и предусматривает наказание в виде штрафов, административного ареста на срок до 15 суток, вплоть до лишения свободы на срок до одного года. При этом у полиции остается возможность для самостоятельного определения границ общественной опасности деяний. Законодательство не устанавливает ту грань, которая четко может отделить административную и уголовную ответственность.
В соответствии с пунктом 2 статьи 373 КоАП административной ответственности подлежат также третьи лица, оказавшие содействие несанкционированному властями собранию. Данная норма носит полностью репрессивный характер и может рассматриваться населением как предупреждение в целях отказа от выражения своего мнения.
Гражданско-процессуальный кодекс не обеспечивает эффективных средств правовой защиты в случае обжалования отказа властей в проведении собрания. В нем установлен месячный срок для рассмотрения исков граждан. Таким образом, даже если запрет властей будет признан незаконным, проведение собрания может стать неактуальным.
Несмотря на общую запретительную практику в отношении мирных собраний, существующую в Казахстане, в последнее время в стране растет число собраний, проводимых без разрешения властей. Если несколько лет назад число собраний, не разрешенных властями, не превышало 40% от общего числа проведенных собраний, то в 2009 году их было уже около 80%, а за 11 месяцев 2010 г. – процент несанкционированных собраний составил 84% (94% в Алматы).
Казахстанское международное бюро по правам человека и соблюдению законности (далее – Бюро) провело мониторинг правоприменительной практики в области свободы мирных собраний в Республике Казахстан в год председательствования страны в ОБСЕ с января по ноябрь 2010 г.
Сотрудники Бюро провели наблюдения за 64 мирными собраниями, состоявшимися в городах Астана, Алматы, Караганда, Павлодар, Уральск и Усть-Каменогорск. Из них 73% всех собраний состоялись в Алматы. Этот город является абсолютным лидером, как по общему числу проведенных мирных собраний, так и по количеству неразрешенных властями собраний. В столице страны Астане – зафиксировано 7 публичных акций, в Караганде – 4, в Уральске – 3, в Усть-Каменогорске – 2, в Павлодаре – 1. Из 64 мирных собраний в 51 случае (80%) организаторы не пытались получить разрешения, приводя различные доводы. Более половины из них (28 случаев, 55%) убеждены, что подача заявки – пустая трата времени, так как все равно будет получен отказ. Другие (11 случаев, 22%) полагают, что законодательство о мирных собраниях противоречит Международному пакту о гражданских и политических правах (МПГПП) и поэтому принципиально отказываются его соблюдать. Третья группа (12 случаев, 24%) убеждены, что их тип собраний, например, флеш-мобы, не регулируются законодательством и для их проведения не требуется разрешения властей. Всего за время проведения мониторинга было подано 172 заявки. Разрешение было получено в 10 (6%) случаях, и в 162 случаях (94%) власти отказали в проведении мирных собраний. В частности, активисты партии «Алга» подали 159 заявок на проведение пикетов перед офисами партии «Нур Отан» в знак протеста против принятия закона «О лидере нации». Ни одна из поданных заявок не была удовлетворена властями.