ЗАКЛЮЧЕНИЕ
КАЗАХСТАНСКОГО МЕЖДУНАРОДНОГО БЮРО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА И СОБЛЮДЕНИЮ ЗАКОННОСТИ
по законопроектам «О религиозной деятельности и религиозных объединениях» и
«О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам религиозной деятельности и религиозных объединений»
Подготовлено экспертом:
директором Западно-Казахстанского областного филиала
Казахстанского международного бюро по правам человека и соблюдению законности
Кочетковым П.
Введение
Целью настоящего заключения является стремление к гармоничному развитию общества, способствующего строительству подлинно демократического государства, в котором сильное гражданское общество в условиях конструктивного диалога и взаимодействия со всеми институтами государственной власти оказывает всемерное содействие в защите высших ценностей нашего государства, которыми являются права и свободы человека и гражданина.
Поставленные цели полностью соответствуют преамбуле Конституции Республики Казахстан: «Мы, народ Казахстана, объединенный общей исторической судьбой, созидая государственность на исконной казахской земле, сознавая себя миролюбивым гражданским обществом, приверженным идеалам свободы, равенства и согласия, желая занять достойное место в мировом сообществе, осознавая свою высокую ответственность перед нынешним и будущими поколениями, исходя из своего суверенного права, принимаем настоящую Конституцию», а также положениям ее первой статьи, которыми определено: «Республика Казахстан утверждает себя демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы.
Основополагающими принципами деятельности Республики являются: общественное согласие и политическая стабильность, экономическое развитие на благо всего народа, казахстанский патриотизм, решение наиболее важных вопросов государственной жизни демократическими методами, включая голосование на республиканском референдуме или в Парламенте»
Стремление всех народов мира к пониманию характера этих прав и свобод нашли свое отражение во Всеобщей декларации прав человека, которая в качестве задачи к выполнению определяет стремление всех народов и государств просвещать и образовывать, содействовать уважению этих прав и свобод и обеспечению, путем национальных и международных прогрессивных мероприятий, всеобщего и эффективного признания и осуществления их как среди народов государств-членов Организации, так и среди народов территорий, находящихся под их юрисдикцией.
Данное заключение рассматривает вопросы соблюдения и гарантий прав гражданина и человека на свободу мысли, совести и религии по конкретным законопроектам: «О религиозной деятельности и религиозных объединениях» и Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам религиозной деятельности и религиозных объединений» в связи с их внесением на рассмотрение Мажилиса Парламента Республики Казахстан.
В ходе проведенного анализа выше названных проектов законов был применен метод сравнительного анализа с действующим законодательством Республики Казахстан на предмет соответствии нормам Конституции Республики Казахстан и международного права, вносимых изменений в некоторые законодательные акты и введения новых норм при принятии нового закона, регулирующего деятельность религиозных объединений.
При этом необходимо отметить, что из доклада председателя Агентства РК по делам религий разработка данных законопроектов предусмотрена в Концепции развития гражданского общества на 2006-2011 годы, утвержденной Указом Главы государства от 25 июля 2006 года.
Председатель Агентства РК по делам религий подтвердил что: «Целью законопроекта «О религиозной деятельности и религиозных объединениях» является совершенствование законодательства Республики Казахстан о религиозных объединениях путем правового регулирования основных направлений их деятельности, а также исключения противоречий, пробелов, коллизий между нормами права различных законодательных актов.
Одним из проявлений новой общественно-политической ситуации, сложившейся в Казахстане в последние десятилетия, является кардинальное изменение роли религии и религиозных объединений в жизни общества. Значительно выросли их общественный престиж и влияние на различные стороны общественной жизни, изменился юридический статус».
Проблемы законодательства по рассматриваемым законопроектам
Главными причинами принятия нового закона регулирующего деятельность религиозных объединений государством в лице уполномоченного органа определены:
1) Нарушение установленных законом требований к проведению богослужений, религиозных обрядов и (или) собраний, осуществлению благотворительной деятельности, ввозу, выпуску, изданию и (или) распространению религиозной литературы и иных материалов религиозного содержания (назначения), строительству и переоборудованию культовых зданий (сооружений). 2) Осквернение почитаемых последователями той или иной религии предметов, строений и мест.
2) Использование миссионерами материалов религиозного содержания и предметов религиозного назначения без положительного заключения религиоведческой экспертизы, –
3) Создание организационных структур религиозных объединений в государственных органах, организациях и учреждениях, организациях образования и здравоохранения.
4) Руководство религиозным объединением лицом, назначенным иностранным религиозным центром без согласования с уполномоченным органом.
Вместе с тем, в статье 1 законопроекта нет понятия термина «богослужение», которое широко используется как в части ограничения деятельности религиозных объединений и граждан, так в части привлечения их к установленной законом (КоАП РК) ответственности. Так, например, п.2 ст.375 законопроекта «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам религиозной деятельности и религиозных объединений» устанавливает: «Нарушение установленных законом требований к проведению богослужений, религиозных обрядов и (или) собраний, осуществлению благотворительной деятельности, ввозу, выпуску, изданию и (или) распространению религиозной литературы и иных материалов религиозного содержания (назначения), строительству и переоборудованию культовых зданий (сооружений), – влечет штраф на физических лиц в размере пятидесяти месячных расчетных показателей, на должностных лиц и руководителей религиозных объединений – в размере ста месячных расчетных показателей, на юридических лиц – в размере двухсот месячных расчетных показателей с приостановлением деятельности сроком на три месяца».
Официально заявлено, что основная цель проекта Закона «О религиозной деятельности и религиозных объединениях» – это формирование единой правовой основы для общего регулирования вопросов религиозной деятельности, а рассматриваемый законопроект направлен на сохранение баланса общественных и религиозных интересов. Следует выделить три основных принципа государственной политики в области свободы вероисповедания – нейтралитет, толерантность и паритет. При этом главенствующее место отводится принципу нейтралитета государства, включающего в себя невмешательство во внутренние дела религиозных объединений. Принцип толерантности означает уважительное отношение к религиозным убеждениям. Принцип паритета обусловливает равенство перед законом всех религиозных объединений и представителей различных вероисповеданий.
Вместе с тем Преамбула законопроекта имеет существенное отличие от действующего закона в части особого выделения религий двух направлений: ислама ханафитского и православного христианства и изложена следующим образом: «…Республики Казахстан независимо от их религиозных убеждений, признает историческую роль ислама ханафитского направления и православного христианства в развитии культуры и духовной жизни народа…».
В преамбуле действующего закона предпочтение какому-либо направлению религий не отдается и изложено следующим образом: «…гарантирует равноправие граждан независимо от их вероисповедания, признает культурную и историческую ценность религий, сочетающихся с духовным наследием народов Казахстана…». Вместе с тем только Мазхаб (школа шариатского права в Исламе) имеет шесть направлений. Православное христианство также имеет различные течения.
Выражение «…признает историческую роль ислама ханафитского направления и православного христианства…» противоречит нормам п.1, п.3 ст.18 МПГПП. Согласно п.2 Замечаний общего порядка 22 КПЧ (сорок восьмая сессия 1993 год) определено что: «Применение положений статьи 18 не ограничивается традиционными религиями или религиями и убеждениями, которые по своим организационным формам или практике аналогичны традиционным религиям. В связи с этим Комитет ООН по правам человека беспокоит любая тенденция к дискриминации любых религий или вероисповеданий на любых основаниях, в том числе потому, что они являются вновь созданными или что их исповедуют религиозные меньшинства, к которым может враждебно относиться преобладающая религиозная община».
При таких обстоятельствах в этой части преамбула противоречит п.2 ст.14 Конституции Республики Казахстан. Кроме того, в соответствии с п.1 Сиракузских принципов толкования ограничений и отступлений от положений МПГПП: «Не допускаются никакие ограничения или основания для их применения в отношении прав, гарантируемых в Пакте, за исключением ограничений, которые рассматриваются в положениях самого Пакта».
Законопроект расширяет ряд понятий в отношении определений: религиозная деятельность; священнослужитель; религиозное объединение. Вместе с тем изменено понятие миссионерской деятельности в части ведения просветительской деятельности вероисповедания, которое не содержится в уставных положениях религиозного объединения.
Полагаю, что исключение данного выражения из понятия миссионерской деятельности влечет косвенное ограничение ее деятельности и ограничивается только рамками уставных положений. Полагаю, что такие изменения противоречат нормам п.2 ст.5 МПГПП, нормами которого установлено что: «Никакое ограничение или умаление каких бы то ни было основных прав человека, признаваемых или существующих в каком-либо участвующем в настоящем Пакте государстве в силу закона, конвенций, правил или обычаев, не допускается под тем предлогом, что в настоящем Пакте не признаются такие права или что в нем они признаются в меньшем объеме». Данная норма также противоречит п.1 ст.18 МПГПП: «Каждый человек имеет право на свободу мысли, совести и религии. Это право включает свободу иметь или принимать религию или убеждения по своему выбору и свободу исповедовать свою религию и убеждения как единолично, так и сообща с другими, публичным или частным порядком, в отправлении культа, выполнении религиозных и ритуальных обрядов и учении».
В статье 2 законопроекта исключено выражение: «Не допускается издание местными органами власти и управления, ведомствами нормативных актов, противоречащих настоящему Закону». Полагаю, что исключение данной нормы дает дополнительную возможность местным исполнительным органам власти, различным ведомствам право на издание нормативных правовых актов по ограничению деятельности религиозных объединений. Представляется, что исключение выше названной нормы противоречит п.3.ст.18 МПГПП, а также п.8 Замечаний общего порядка 22 КПЧ (сорок восьмая сессия 1993 год). Такое положение закона будет противоречить нормам п.1 ст.39 Конституции Республики Казахстан: «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только законами и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения». В соответствии с нормами п.1ст.4 закона «О нормативных правовых актах»: «Высшей юридической силой обладает Конституция Республики Казахстан».
В законопроекте отсутствуют положения, определяющие право граждан на свободу вероисповедания, в то время как в действующем законе такое право закреплено в статье 3. Исключение или отсутствие данной нормы в законопроекте противоречит нормам п.2 ст. 12, п.1 ст.22 Конституции Республики Казахстан, ст.18 МПГПП, п.1 Замечаний общего порядка 22 КПЧ (сорок восьмая сессия 1993 год).
В действующем законодательстве в статье 4 определены взаимоотношения государства и религиозных объединений. В законопроекте данные правоотношения определены статьей 3. Полагаю, что в данной статье законопроекта имеется ряд существенных нарушений нормам Конституции Республики Казахстан и норм международного права. Кроме того содержание статьи не соответствует ее названию и предназначению, т.к. имеются нормы, скорее относящиеся к праву религиозных объединений, чем к их взаимоотношениям с государством.
Так, например, п.7 ст.3 законопроекта противоречит п.11 Замечаний общего порядка 22 КПЧ (сорок восьмая сессия 1993 год), где указывается что: «Многие лица заявляют о праве отказываться от военной службы (отказ по соображениям совести) на том основании, что источником этого права являются свободы, гарантированные в статье 18. В связи с такими отказами растёт число государств, освобождающей по закону от обязательной военной службы граждан, которые действительно исповедуют религиозные или иные убеждения, запрещающие им несение военной службы, и заменяющих такую службу альтернативной национальной службой.
В МПГПП конкретно не говорится о праве на отказ от военной службы по соображениям совести, однако Комитет ООН по правам человека считает, что такое право вытекает из статьи 28, поскольку обязанности в отношении применения оружия могут находиться в серьёзном противоречии со свободой совести и правом исповедовать религию или убеждения. В тех случаях, когда такое право признано законом или практикой, не должно проводиться никаких различий между лицами, отказывающимися от военной службы по соображениям совести на основании характера их конкретных убеждений, точно также не должно быть никакой дискриминации в отношении таких лиц из-за их отказа нести военную службу.
Комитет ООН по правам человека предлагает государствам-участникам представить информацию об условиях освобождения лиц от военной службы на основании их прав, закреплённых в статье 18, и характере и продолжительности альтернативной национальной службы». Однако данная норма п.7 ст.3 законопроекта устанавливает жесткое правило по исполнению обязанностей, предусмотренных Конституцией и законами Республики Казахстан. Данная норма противоречит ст.39 Конституции Республики Казахстан, которой установлен исчерпывающий перечень ограничения прав граждан и только законодательными актами.
В соответствии с п.18.4 обязательств ОБСЕ по свободе мысли, совести, религии и убеждений, Краткого руководства, подготовленного для Дополнительной встречи ОБСЕ по свободе религии, 22 марта 1999 года на Совещании по безопасности и сотрудничеству в Европе Заключительного акта (Хельсинки, 1975), Декларации принципов, которыми государства-участники должны руководствоваться во взаимных отношениях, и согласно Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ (1990), государства соглашаются рассмотреть вопрос о введении, где это еще не было сделано, различных форм альтернативной службы, которые совместимы с мотивами отказа по убеждениям совести, причем такие формы альтернативной службы в принципе не будут связаны со службой в боевых частях или будут иметь гражданский характер, будут общественно полезными и не будут носить характера какого-либо наказания».
Подпунктом 2) пункта 8 статьи 3 законопроекта устанавливается правило, которым государство не вправе возлагать на религиозные объединения выполнение функций государственных органов, однако, п.16 ст.3 законопроекта на руководителя религиозного объединения возлагает обязанности по принятию мер по недопущению вовлечения и (или) участию несовершеннолетних в деятельности религиозного объединения при возражении одного из родителей несовершеннолетнего или их законных представителей.
Данное правило п.16 ст.3 законопроекта противоречит п.4 ст.18 МПГПП, п.2 ст.5 Конституции Республики Казахстан. Полагаю, что п.16 ст.3 законопроекта является абстрактным, не основанным на предполагаемых событиях, а туманность формулировки делает возможным трактовать любое проявление воззрения или даже мысли, способной дезорганизовать деятельность государственных органов, нарушить их бесперебойное функционирование, снизить степень управляемости в стране. Полагаю что данный п.15 ст.3 не соответствует нормам п.2 ст.22 Конституции Республики Казахстан, п.1 ст.18 МПГПП.
Подпункт 3 п.8 ст.3 законопроекта при определенных условиях дает право государству вмешиваться в дела религиозных объединений. Пункт 6 ст.3 предоставляет право в соответствии с Конституцией и настоящим законом придерживаться и распространять как единолично, так и совместно с другими, религиозные или иные убеждения, участвовать в деятельности религиозных объединений и заниматься миссионерской деятельностью. Такими положениями нарушаются права равенство прав иностранных граждан и лиц без гражданства законно находящихся на территории РК и противоречат нормам ст.18 МПГПП, п.3 Замечаний общего порядка 22 КПЧ (сорок восьмая сессия 1993 год), п.4 ст.12 Конституции РК: «Иностранцы и лица без гражданства пользуются в Республике правами и свободами, а также несут установленные для граждан обязанности, если иное не предусмотрено Конституцией, законами и международными договорами».
Статья 4 законопроекта «Компетенция уполномоченного органа» также претерпела существенные изменения в сторону ужесточения контроля со стороны государства за деятельностью религиозных объединений, а также лишила части гарантий соблюдения прав религиозных объединений. Так в п.2) ст.4 изучению и анализу кроме ранее определенных, устанавливается контроль государства и за организациями образования в сфере вероисповедания. Пунктом 7) ст. 4 действующего закона предусмотрено участие представителей религиозных организаций, общественных объединений, государственных органов, религиоведов, юристов и других специалистов в области права на свободу совести.
Законопроект п.6) ст.4 исключает такое участие субъектов гражданского общества в проведении религиоведческих экспертиз. Кроме того уполномоченному органу предоставляется законодательное право проверки списков граждан-инициаторов религиозных объединений. Что в данном случае законодатель подразумевает под проверкой списков граждан инициаторов, не ясно. Не исключено, что это будет политический сыск. Пунктом 9) ст.4 законопроекта устанавливается законодательное право уполномоченного органа на согласование деятельности иностранных религиозных объединений, а также назначение иностранными религиозными центрами руководителей религиозных объединений на территории Республики Казахстан.
Пунктом 10) ст.4 уполномоченный орган наделяется дополнительными иными полномочиями, без указания какими именно, что делает возможным любые иные полномочия считать законными, тогда как в государству «должно быть запрещено все, что не разрешено законом». Представляется, что п.2), п.6), п.9), п.10) ст.4 законопроекта ужесточают контрольные и вводит жесткие регулирующие нормы в деятельность религиозных объединений, что противоречит п.3 ст.18 МП ГПП, п.1,п.2,п.8 Замечаний общего порядка 22 КПЧ (сорок восьмая сессия 1993 год).
Пунктом 7) ст. 4 законопроекта установлено, что уполномоченный орган «рассматривает обращения, касающиеся нарушений законодательства Республики Казахстан о религиозной деятельности и религиозных объединениях», вместе с тем не ясно какие решения он вправе принимать, в статье не конкретизировано.
Нормами п.4) ст.5 законопроекта предусматривается установление полномочий за местными исполнительными органами власти по утверждению расположения специальных стационарных помещений для распространения религиозной литературы и иных информационных материалов религиозного содержания, предметов религиозного назначения, а также согласовывают расположение помещений для проведения религиозных обрядов за пределами культовых зданий (сооружений). Данная норма, по сути, устанавливает ограничения по распространению религиозной литературы и иных информационных религиозного содержания, предметов религиозного назначения, а также предполагает обязательное согласование расположение помещений для проведения религиозных обрядов за пределами культовых зданий (сооружений). При этом такая норма проекта закона прямо противоречит Принципам (1) Итогового документа Венской встречи представителей государств – участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (1989), когда (Государства-участники) подтверждают, что будут уважать права человека и основные свободы, включая свободу мысли, совести, религии и убеждений, для всех, без различия расы, пола, языка и религии. Они также подтверждают всеобщее значение прав человека и основных свобод, уважение которых является существенным фактором мира, справедливости и безопасности, необходимых для обеспечения развития дружественных отношений и сотрудничества между ними, как и между всеми государствами. (16) С целью обеспечить свободу личности и исповедовать религию или веру государства – участники будут среди прочего:, нормами которого установлено что: «Свобода исповедовать религию или убеждения может осуществляться “как единолично, так и сообща с другими, публичным или частным порядком”. Свобода исповедовать религию или убеждения при отправлении культа, выполнении религиозных или ритуальных обрядов и учении охватывает весьма широкую сферу действий. Понятие “отправление культа” включает ритуалы и церемонии, в которых вера проявляет себя непосредственно, а также различные, присущие им действия, включая строительство мест отправления культа, использование ритуальных формул и предметов, демонстрацию символов и соблюдение праздников отдыха и дней отдыха.
Соблюдение и исповедование религии или убеждений может заключаться не только в осуществлении церемоний, но и в следовании таким обычаям, как соблюдение предписанных ограничений в рационе питания, ношение отличительной одежды или головных уборов, участие в ритуальных обрядах, связанных с определёнными этапами жизни, и использование особого языка, с помощью которого обычно общаются принадлежащие к соответствующей общине лица. Кроме того, практика и учение, связанные с той или иной религией или убеждениями, включают осуществление таких мероприятий, неразрывно связанных с ведением религиозными группами своей основной деятельности, как, например, свободное назначение религиозных руководителей, священнослужителей и проповедников, свободное создание семинарий или религиозных школ и свободное составление и распространение религиозных текстов или публикаций».
Кроме того, п.4) ст.5 законопроекта противоречит п.1, п.2 ст.18, п.2 ст.19 МПГПП. Пунктом 2 ст.19 МПГПП установлено: «Каждый человек имеет право на свободное выражение своего мнения; это право включает свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи, независимо от государственных границ, устно, письменно или посредством печати или художественных форм выражения, или иными способами по своему выбору».
В проект закона введена новая статья 6 «Религиоведческая экспертиза», которой нет действующем законе. Нормами этой статьи установлено что религиоведческая экспертиза является, по сути, обязательным условием деятельности религиозного объединения. Экспертиза проводится и по обращению физических или юридических лиц, и в связи с поступлением религиозной литературы, а также любых информационных материалов религиозного характера, при обращении физических лиц за регистрацией в качестве миссионеров, и при регистрации религиозных объединений, и при ввозе материалов религиозного содержания, а к объектам экспертизы относятся также и учредительные документы. Положения ст.6 законопроекта противоречат Декларации о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии или убеждений (Принята Резолюцией 36/55 Генеральной Ассамблеи ООН от 25 ноября 1981 года) и в частности ст.ст.6,7,8.
Нормами ст. 7 законопроекта верующие не вправе основывать и содержать открытые для широкого доступа места богослужений, а также места паломничества, тогда в действующем законе это разрешено. При этом в проекте закона выражение «богослужение» вообще исключено. Религиозные объединения лишь вправе содержать места поклонения. Богослужения, религиозные обряды и церемонии не могут проводиться в квартирах и домах граждан.
Действующий закон разрешает гражданам совершать религиозные обряды и церемонии и участвовать в них: в больницах, в домах престарелых и инвалидов, в местах предварительного заключения и отбывания наказания. Командование воинских частей и администрация названных учреждений должны обеспечить реализацию прав граждан на свободу вероисповедания и оказать содействие в приглашении священнослужителей, в определении времени, места и других условий проведения богослужения, обряда и церемонии.
Пунктом 3 ст. 7 законопроекта гражданам запрещается совершать религиозные обряды и церемонии и участвовать в них в выше перечисленных случаях. Сравнительный анализ показывает ужесточение требований и ограничивает права верующих. При этом богослужение, по сути, приравнивается к митингам, собраниям, демонстрациям, хотя таковыми не являются и не могут являться. Указанное положение противоречит п.3 ст.1, п.b ст.13, п.с ст.55 Устава ООН, ст.18 п.2 ст.26 ВДПЧ, п.1ст.18 МПГПП, ст.6, ст.7, ст.8 Декларации о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии или убеждений (Принята Резолюцией 36/55 Генеральной Ассамблеи ООН от 25 ноября 1981 года). Действующим законом предусмотрено право религиозных объединений издавать, производить, экспортировать, импортировать и распространять предметы религиозного назначения, богослужебную литературу и иные информационные материалы религиозного содержания.
Законопроект не предусматривает право религиозных объединений издавать, производить и экспортировать предметы религиозного назначения, богослужебную литературу и иные информационные материалы религиозного содержания.
Пункт 2 ст. 9 законопроекта разрешает лишь распространение религиозной литературы, иных информационных материалов религиозного содержания, предметов религиозного назначения допускается только в культовых зданиях сооружениях), духовных (религиозных) организациях образования, а также в специально определенных местными исполнительными органами областей (городов республиканского значения, столицы) стационарных помещениях.
Пунктом 3 ст. 9 законопроекта ввоз на территорию Республики Казахстан информационных материалов религиозного характера может осуществляться только зарегистрированными организациями и лишь после получения положительного заключения религиоведческой экспертизы. Такая норма приведет на практике к изъятию любой религиозной литературы и атрибутике на границе, поскольку пограничники и таможенники специальными познаниями в этой сфере не обладают.
В законопроекте отсутствует норма о том, что религиозные объединения вправе использовать наравне с общественными объединениями средства массовой информации. Кроме того религиозные объединения лишились права на выпуск периодических изданий религиозного характера и иной религиозной литературы, не имеющей богослужебного назначения. Данные нормы законопроекта устанавливающие дополнительные ограничения прав граждан на свободу вероисповедания противоречат п.3 ст.1, п.b ст.13, п.с ст.55 Устава ООН, ст.18 п.2 ст.26 ВДПЧ, п.1ст.18 МПГПП.
Нормами ст.10 законопроекта при религиозных объединениях не могут создаваться общества, братства и другие объединения граждан, образующиеся для благотворительности, изучения и распространения религиозной литературы и иной культурно-просветительной деятельности. Религиозные объединения не могут добровольно объединяться в ассоциации (союзы), тогда как ст.14 действующего закона такое право религиозным объединениям было предоставлено. Положения ст.10 законопроекта не соответствуют нормам п.3 ст.1, п.b ст.13, п.с ст.55 Устава ООН, ст.6, ст.7, ст.8 Декларации о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии или убеждений (Принята Резолюцией 36/55 Генеральной Ассамблеи ООН от 25 ноября 1981 года).
Нормами ст.18, ст.22 МПГПП установлено что:
«1.Каждый человек имеет право на свободу ассоциации с другими, включая право создавать профсоюзы и вступать в таковые для защиты своих интересов.
2. Пользование этим правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусматриваются законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц. Настоящая статья не препятствует введению законных ограничений пользования этим правом для лиц, входящих в состав вооруженных сил и полиции.
3. Ничто в настоящей статье не дает право Государствам, участвующим в Конвенции Международной организации труда 1948 года относительно свободы ассоциаций и защиты права на организацию, принимать законодательные акты в ущерб гарантиям, предусматриваемым в указанной Конвенции, или применять закон таким образом, чтобы наносился ущерб этим гарантиям».
Нормами ст. 9 действующего закона «Регистрация религиозных объединений» установлено что: «Религиозные объединения образуются по инициативе не менее десяти совершеннолетних граждан. Для этого они созывают собрание, на котором принимается устав (положение). Религиозное объединение приобретает правоспособность юридического лица с момента его государственной регистрации. Государственная регистрация религиозных управлений (центров), объединений, действующих на территории двух или более областей республики, а также образуемых ими духовных учебных заведений, монастырей и других объединений осуществляется Министерством юстиции Республики Казахстан, а регистрация местных религиозных объединений – территориальными органами юстиции. Государственная и учетная регистрация, перерегистрация, отказ в регистрации осуществляются в порядке и сроки, предусмотренные действующим законодательством. Срок государственной регистрации прерывается в случае необходимости проведения религиоведческой и иной экспертизы, а также получения заключения специалиста по представленным религиозным объединением документам. Представляется что нормы ст.9 Закона Республики Казахстан от 15 января 1992 года N 1128-XII «О свободе вероисповедания и религиозных объединениях» нормам международного права соответствуют, чего нельзя сказать о нормах ст. 12 законопроекта.
Разработчики законопроекта применили к религиозным объединениям нормы «партийного строительства», такие же нормы использованы в Конституционном законе «О референдуме». Применение таких норм, где оговаривается минимальная численность инициаторов создания религиозного объединения, а также региональные «привязки к местностям и городам республиканского значения», с одной стороны, делает практически невозможным создание региональных и республиканских религиозных объединений, а, с другой стороны, беспрецедентным образом попирает право граждан вероисповедание, а также не соответствует ни одной международной норме и Конституции Республики Казахстан, поэтому даже нет смысла приводить их.
Представляется, что пункт 2 ст. 13 законопроекта определяет вмешательство в дела религиозных объединений, а также как прямое указание: в какой организационной и идеологически-духовной форме должно создаваться религиозное объединение и может быть расценено как дискриминация по отношению к другим верующим. Данная норма противоречит нормам (10, (16), (16.4) Итогового документа Венской встречи представителей государств – участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (1989) нормами которой установлено что: «Государства-участники подтверждают, что будут уважать права человека и основные свободы, включая свободу мысли, совести, религии и убеждений, для всех, без различия расы, пола, языка и религии. Они также подтверждают всеобщее значение прав человека и основных свобод, уважение которых является существенным фактором мира, справедливости и безопасности, необходимых для обеспечения развития дружественных отношений и сотрудничества между ними, как и между всеми государствами.
С целью обеспечить свободу личности и исповедовать религию или веру государства участники будут среди прочего:
– уважать право этих религиозных объединений:
– основывать и содержать свободно доступные места богослужений или собраний;
– организовываться в соответствии со своей собственной иерархической и институционной структурой;
– выбирать, назначать и заменять свой персонал согласно своим соответствующим требованиям и стандартам, а также любым свободно достигнутым договоренностям между ними и их государством, ст.18, ст.22 МПГПП, п.1 Замечаний общего порядка 22 Комитета ООН по правам человека (сорок восьмая сессия 1993 год).
В законопроекте отсутствует понятие «дискриминация», хотя гарантии не дискриминации закреплены нормами ст. 1, ст.2, ст.3, ст.4 Декларации «О ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии или убеждений» (Принята Резолюцией 36/55 Генеральной Ассамблеи ООН от 25 ноября 1981 года.).
Пункт 3 ст.16 законопроекта нарушает право граждан на неприкосновенность частной жизни и выходит за рамки уставной деятельности религиозных объединений. Установленные положения не соответствуют ст.18 МПГПП, п.3 Замечаний общего порядка 22 КПЧ (сорок восьмая сессия 1993 год), которые определяют: «В статье 18 проводится различие между свободой мысли, совести, религии или убеждений и свободой исповедовать религию или убеждения. Эта статья не допускает установления каких-либо ограничений свободы мысли и совести, или свободы иметь или принимать религию или убеждения по своему выбору. Эти свободы защищены без каких-либо ограничений, равно как и право каждого без ущерба для пункта 1 статьи 19 придерживаться своего мнения. В соответствии с пунктом 2 статьи 18 и статьёй 17 никто не может быть принуждён к раскрытию своих мыслей или своей приверженности той или иной религии или убеждениям». Установление членства в религиозном объединении является ограничительными мерами, что не согласуется с Сиракузскими принципами. Законопроект содержит п.п.6 п.1 ст. 16, обязывающий религиозное объединение оговорить и условия приема в членство, что не соответствует нормам ст.12 Конституции РК, ст.18 МПГПП.
Статья 17 законопроекта вводит дополнительные ограничения на деятельность религиозного объединения, а также дополнительные возможности прекращения его деятельности. Положения ст.17 законопроекта не соответствуют нормам п.1 Замечаний общего порядка 22 КПЧ (сорок восьмая сессия 1993 год), ст.1, п.b ст.13, п.с ст.55 Устава ООН, ст.6, ст.7, ст.8 Декларации о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии или убеждений.
Необходимо отметить, что государство имеет относительно свободы религии и вероисповедания негативные обязанности: не вмешиваться в деятельность, что никоим образом не согласуется с отказом в регистрации на основании результатов религиоведческой экспертизы. В законопроекте порядок обжалования не определен, и неизвестно: как обжаловать – то ли в гражданском порядке, то в порядке особого искового производства, как обжалование действий должностных лиц. Авторы законопроекта данное правило не установили, что позволит на практике затруднить судебную защиту прав верующих.
Нормы п.1, п.4 ст.19 о согласовании с уполномоченным органом руководителя иностранного религиозного объединения и об отказе в виде формулировки: «…отказывает в согласовании назначения иностранным религиозным центром руководителя религиозного объединения в Республике Казахстан, если его деятельность может создать угрозу конституционному строю, общественному порядку, правам и свободам человека, здоровью и нравственности населения», – конец цитаты, противоречат ст.18 МПГПП, п.1 Замечаний общего порядка 22 КПЧ (сорок восьмая сессия 1993 год). Законопроект не предусматривает обжалование отказа в согласовании назначения иностранным религиозным центром руководителя в РК, т.е. на практике руководитель может быть и вообще не согласован.
Изложенная в новой редакции ст.375 КоАП РК предусматривает значительное ужесточение наказания в разы не только к должностным лицам, руководителям религиозных объединений, но и к физическим лицам. В п.1 ст.375 законопроекта предусмотрено наложение штрафа на физических лиц в связи с нарушением законодательства о религиозной деятельности и религиозных объединений. Полагаю, что в данном случае физическое лицо не может быть субъектом правонарушения, т.к. в таком случае нужно будет привлекать всех без исключения членов религиозного объединения к административной ответственности и сочувствующих им.
Кроме того формулировка п.1 ст.375 законопроекта «Нарушение законодательства о религиозной деятельности и религиозных объединениях» весьма неопределенна и под нее можно будет «подвести» любые действия верующих. Если в п. 1 ст.375 КоАП РК предусмотрена административная ответственность за «…нарушение правил проведения религиозных мероприятий вне места нахождения религиозного объединения, за исключением осуществления благотворительной деятельности, ухода за больными, посещения мест лишения свободы», то в п.2 законопроекта за «Нарушение установленных законом требований к проведению богослужений, религиозных обрядов и (или) собраний, осуществлению благотворительной деятельности, ввозу, выпуску, изданию и (или) распространению религиозной литературы и иных материалов религиозного содержания (назначения), строительству и переоборудованию культовых зданий (сооружений), –
влечет штраф на физических лиц в размере пятидесяти месячных расчетных показателей, на должностных лиц и руководителей религиозных объединений – в размере ста месячных расчетных показателей, на юридических лиц – в размере двухсот месячных расчетных показателей с приостановлением деятельности сроком на три месяца».
Таким образом, даже благотворительная деятельность считается незаконной. Требование п.2 ст.375 законопроекта определяет заранее сам ввоз религиозной литературы уже незаконным, т.к. нет механизма проведения религиоведческой литературы за границами РК. Кроме того сам законопроект «О религиозной деятельности и религиозных объединениях» не устанавливает никакой регламентации по поводу формулировки «богослужение», что делает возможным привлечение к административной ответственности граждан, иностранцев и лиц без гражданства по надуманным мотивам.
К составу правонарушений религиозной деятельности отнесено также и строительство, и переоборудование культовых зданий (сооружений). Порядок строительства и переоборудования жилых и нежилых помещений определен законом РК «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Казахстан Закон Республики Казахстан от 16 июля 2001 года N 242, в КоАП РК Глава 18. «Административные правонарушения в сфере архитектурно-строительной деятельности» предусматривает ответственность за нарушения в этой сфере для всех субъектов права. Считаю учреждение по этому поводу специальной статьи, как такой, которая позволяет привлекать религиозные объединения надуманной и противоречит основам гражданского права. Статья 375 законопроекта в отношении иностранных граждан, нарушивших нормы законодательства о религиозной деятельности влечет выдворение за пределы РК.
Законопроектом «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам религиозной деятельности и религиозных объединений» оговаривается отсрочка от воинского призыва гражданам, получающим очное образование в духовных (религиозных) организациях образования, а также на период религиозной деятельности. Необходимо отметить как положительный момент в отношении соблюдения прав на свободу вероисповедания.
В качестве рекомендаций представляется придерживаться положений Всеобщей декларации прав человека и Международного Пакта о гражданских и политических правах, т.к. каждый человек должен обладать всеми правами и всеми свободами, провозглашенными настоящей Декларацией, без какого бы то ни было различия, как-то в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного, сословного или иного положения.
Кроме того, не должно проводиться никакого различия на основе политического, правового или международного статуса страны или территории, к которой человек принадлежит, независимо от того, является ли эта территория независимой, подопечной, несамоуправляющейся или как-либо иначе ограниченной в своем суверенитете.
Данный анализ подготовлен в рамках проекта «Поддержка группы экспертов по написанию анализа законодательства»
при финансовой поддержке Норвежского Хельсинкского комитета
