Доклад на Форуме казахстанских НПО (23—24 ноября 2010):
Председательство Республики Казахстан в такой авторитетной международной организации как ОБСЕ принесло как минимум один положительный момент. Не знаю, как другие, но я вижу беспрецедентный накал дискуссий о состоянии прав человека в Казахстане. Никогда ранее ситуация в Казахстане не обсуждалась на международной арене так подробно и глубоко. Конечно, до серьезных изменений довольно далеко, но будем оптимистами и будем, надеется, что такой большой информационный поток о ситуации в Казахстане просто не может исчезнуть в никуда и все-таки послужит основой для будущих изменений.
Когда мы говорим о свободе собраний в Казахстане в первую очередь необходимо отметить отношение власти к данному фундаментальному праву. А именно ту позицию, которая пропагандируется в различных государственных СМИ и в выступлениях чиновников. В основном по данной теме высказывается мнение, что собрания приводят к дестабилизации общества.
То есть формируется общественное мнение на основе запугивания возможными межнациональными столкновениями, уличными беспорядками и погромами. Между тем никто не говорит, что международные стандарты в области прав человека защищают только мирные собрания. Все вышеперечисленные негативные проявления не имеют к мирным собраниям никакого отношения. Они как раз являются во многих случаях результатом ограничения свободы собраний со стороны властей.
Свобода собраний является важным, если не ключевым способом выражения мнения. И чем сильней власти ограничивают возможности мирным путем выражать свой протест и мнение, тем сильней обычно происходит социальный взрыв. Квинтэссенцией такой позиции государства становиться бунт, иногда «бессмысленный и беспощадный» по своей сути. Формирование государством негативного отношения к собраниям это путь в никуда.
Гораздо конструктивней и эффективней с точки зрения предотвращения угроз беспорядков и преступлений ФОРМИРОВАТЬ КУЛЬТУРУ ненасильственного мирного протеста. А это требует в свою очередь и соответствующих институциональных изменений, таких как введение уведомительной системы, при реализации данного права, изменений в политике регулирования мест проведения собраний и другие важные изменения о которых я сегодня намерен сказать.
Гарантии свободы мирных собраний закреплены статьей 32 Конституции Казахстана. Непосредственное правовое регулирование свободы мирных собраний в Республике осуществляется Законом РК от 17.03.1995 года «О порядке организации и проведения мирных собраний, митингов, шествий, пикетов и демонстраций в Республике Казахстан» (далее Закон).
Отдельные ограничения на проведение собраний закреплены в ст. 13 Закона РК «О противодействии экстремизму» от 18 февраля 2005 года № 31-III ЗРК.
Ситуация с законодательным обеспечением свободы собраний остается на прежнем уровне уже долгие годы и основывается на устаревших подходах применявшихся еще в советский период. Это подтверждается наличием действующего закона о собраниях практически полностью копирующего стилистику, лексику и механизмы, прописанные еще в советском законодательстве о собраниях! А именно в Указе Президиума Верховного Совета СССР «О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР» от 28 июля 1988 г. №9306-ХI.
Ограничения свободы собраний должны иметь формальную основу в законе и быть достаточно четкими для того, чтобы любой мог оценить, может ли его или ее ожидаемое поведение оказаться противозаконным, и каковы могу быть законные последствия такого поведения.
Нормы казахстанского законодательства о собраниях далеки от принципов юридической определенности и предсказуемости. Например:
– законодательство Казахстана не содержит понятий, что является митингом, пикетом, шествием и демонстрацией. В соответствующем законе таковые упоминаются в качестве форм выражения интересов и протеста (ст.1 закона). Более того, нет механизма дифференциации правового регулирования в зависимости от типа собрания. Для всех типов собраний установлен единый режим реализации и регулирования, что создает сложности для организаторов мероприятий;
– Статья 11 Закона о собраниях в Казахстане устанавливает что «Порядок организации и проведения собраний и митингов, установленный настоящим Законом, не распространяется на собрания и митинги трудовых коллективов и общественных объединений, проводимые в соответствии с законодательством, их уставами и положениями в закрытых помещениях».
На первый взгляд данная норма позволяет проводить собрания в закрытых помещениях без разрешения властей, однако исходя из буквального прочтения данной статьи следует, что собрания в закрытых помещениях без разрешения властей могут проводить только общественные объединения и трудовые коллективы и только если это предусмотрено их уставами и положениями.
В силу данных требований получается что все остальные собрания проводимые иными субъектами права (коммерческими и некоммерческими организациями, гражданами и т.д.) кроме общественных объединений и трудовых коллективов ДЕ-ЮРЕ ОБЯЗАНЫ ПОЛУЧАТЬ РАЗРЕШЕНИЕ властей. Учитывая, что закон не дает определения, что понимается под собранием данная правовая норма создает ситуацию полной юридической неопределенности, что позволяет запрещать любые собрания любых субъектов даже в закрытых помещения (офисах, залах, квартирах и т.д.).
Кодекс РК об административных правонарушениях (ст.373) и Угловного Кодекса РК (ст. 334), устанавливют ответственность за нарушение законодательства о порядке организации и проведения мирных собраний, митингов, шествий, пикетов и демонстраций. Санкции предусматривают от предупреждений, штрафов и административного ареста на срок до 15 суток и до лишения свободы на срок до одного года.
Данные нормы административного и уголовного кодекса носят репрессивный характер, являются несоразмерными и противоречащими принципу юридической определенности и предсказуемости, так как позволяют привлекать к ответственности организаторов собраний за действия третьих лиц (например, провокаторов), участников собраний только лишь за то, что они участвовали в незаконном собрании, третьих лиц за содействие проведению собрания (даже если они и не знали что оказывают содействие проведению незаконного собрания).
Законом «О собраниях» установлена разрешительная система реализации свободы собраний в Республике Казахстан. Анализируя все нормы законодательства в совокупности можно утверждать, что такой порядок реализации свободы собраний в Республике Казахстан не соответствует международным стандартам. Согласно ст. 2 Закона заявления о проведении собрания, митинга, шествия, пикета или демонстрации подают уполномоченные трудовых коллективов, общественных объединений или отдельных групп граждан Республики Казахстан, достигшие восемнадцатилетнего возраста. Если читать Закон буквально, ни один человек самостоятельно не сможет не только подать заявление, а равно и провести какое-либо мероприятие (например, пикет), так как подача заявления от индивидуального лица вообще не предусмотрена.
Такая ситуация грубо нарушает международные стандарты поскольку право на свободу собраний принадлежит каждому человеку. Это также не соответствует ст.32 Конституции Казахстана. «По определению, собрание требует присутствия, по меньшей мере, двух человек. Тем не менее, лицу, выступающему с протестом и пользующемуся своим правом на свободу выражения мнения в индивидуальном порядке, когда физическое присутствие такого лица является неотъемлемой частью такого выражения, следует обеспечить такую же защиту, как и тем, кто собирается вместе для проведения собрания».
Таким образом, нормы Закона не соответствуют международным стандартам в области обеспечения свободы мирных собраний по ряду критериев. В частности:
– Определения мирных собраний, закрепленные Законом, не соответствуют категориям мирных собраний, принятым в международной практике. Иными словами, Законом регулируются не только мирные собрания, понимаемые как публичные акции в открытом публичном месте, но и собрания так таковые вообще.
– Закон устанавливает разрешительный порядок реализации свободы мирных собраний, что делает практически невозможным проведение спонтанных акций, связанных с выражением протеста или иных общественных проявлений в связи с событиями, вызывающими экстренную общественную реакцию.
– Основания, по которым представители власти могут ограничить право граждан на проведение мирного собрания либо участия в нем, закрепленные Законом, не соответствуют Сиракузским принципам толкования ограничений и отступлений от положений МПГПП.
– Закон не предусматривает подачи заявления на проведение собрания от индивидуального лица.
– Нормы закона противоречат принципу юридической определенности и предсказуемости, что открывает большой простор для нарушений со стороны органов власти вовлеченных в регулирование собраний.
– Закон и решения местных представительных органов закрепляют возможность принятия дискриминационных решений при регулировании собраний.
– В нарушение Конституции свобода собраний может ограничиваться в Казахстане не только законами, но и иными актами властей (решениями местных представительных органов — маслихатов).
– Ответственность за общественный порядок и безопасность собрания возлагается на организаторов собрания, что противоречит как Конституции Казахстана, так и международным стандартам.
Говоря о практике регулирования собраний в Казахстане, я буду опираться на результаты мониторинга свободы собраний проведенного нашей организацией в 2006 году и предварительными результатами второго мониторинга собраний проведенного в 2009—2010 годах.
Наша организация была первой в Казахстане, которая провела мониторинг свободы собраний на системной и комплексной основе при поддержке ОБСЕ и международных экспертов. Поэтому не является случайным тот факт, что результаты нашего первого мониторинга легли в основу соответствующего раздела национального плана действий в области прав человека, подготовленного комиссией по правам человека при президенте РК.
Сравнительный анализ результатов мониторинга 2006 и 2010 года.
Из 50 наблюдавшихся в 2010 году собраний 40 было проведено без получения разрешения от местных властей, 2 собрания не требовали получения разрешения властей и только 8 были санкционированы.
В 2006 году первый мониторинг показал, что из 48 наблюдавшихся собраний 21 было проведено без получения разрешения от местных властей. Таким образом, мы видим четкую тенденцию по увеличение количества несанкционированных властями собраний.
Это связано в первую очередь с разрешительной системой, при которой местные власти в большинстве случаев либо отказывают в проведении собраний либо предоставляют места проведения собраний вдали от центральных площадей и государственных органов. Это провоцирует организаторов собраний на нарушение закона.
Как правило, организаторы не боятся задержаний и возможного привлечения к административной ответственности. Данная тенденция приводит к одному выводу, если власти не изменят законодательство и не проведут либерализацию количество несанкционированных собраний будет только возрастать.
В 2006 году первый мониторинг показал, что на 21 несанкционированном собрании задержание участников применялось 8 раз. По результатам настоящего мониторинга в 2009—2010 годах из 40 несанкционированных собраний задержание участников применялось полицией 4 раза, и еще 2 раза полиция пыталась задержать участников. При этом надо учесть, что в обоих случаях сравнительная база является одинаковой, так как и в 2006 году и 2009—2010 годах не было зафиксировано собраний с применением насилия или пропагандой незаконных действий.
Таким образом, мы видим еще одну важную тенденцию, когда количество задержаний как мер применяемых полицией сокращается в кратном размере за период между первым мониторингом свободы собраний проведенном в 2006 году и вторым мониторингом.
В октябре 2009 года Комиссия по правам человека при Президенте РК презентовала Национальный план действий в области прав человека в Республике Казахстан на 2009—2012 годы, отдельная глава которого посвящена свободе мирных собраний.
Следует отметить большой прогресс в позиции государственных органов по отношению к свободе собраний в Казахстане. Национальный план содержит честное описание проблем со свободой мирных собраний в Казахстане, включая в себя описание мероприятий по приведению ситуации со свободой мирных собраний к международным стандартам, сроки их реализации, а также исполнителей.
Так, в намеченные к реализации мероприятия включена разработка проекта нового закона о свободе мирных собраний и проекта закона о внесении изменений и дополнений в иные законодательные акты по вопросам свободы мирных собраний на основе проектов законов, подготовленных группой неправительственных организаций и одобренных Экспертным советом Комиссии по правам человека при Президенте Республики Казахстан.
Раздел национального плана действий приведенный выше полностью признает итоги предыдущего мониторинга свободы собраний проведенного Общественным фондом «Хартия за права человека» и что немаловажно намечает план действий по принятию нового закона о свободе собраний в Казахстане. Однако до сегодняшнего дня ни один пункт этого плана не был реализован. До 2012 года осталось примерно чуть больше года.
В случае если данный план так и не будет реализован, это будет очень большим разочарованием для гражданского общества Казахстана и будет показателем реальной политики в сфере политических прав и в том числе обеспечения соблюдения свободы собраний.
Для выполнения Казахстаном обязательств по соблюдению свободы собраний, представляется необходимым как минимум:
Принятие нового закона о мирных собраниях разработанного представителями гражданского общества и прошедшего обсуждение в Комиссии по правам человека при Президенте РК в котором должны быть решены следующие важные вопросы:
1) Введение уведомительной системы при проведении собраний. Отдельные типы собраний, такие как пикеты, с малым количеством участников следует разрешить проводить без какой-либо подачи уведомления при этом исключить из этого правила спонтанные демонстрации;
2) Отменить все ограничения на места проведения собраний в публичных местах введенные постановлениями Маслихатов тем самым, устранив противоречие с конституцией, которая позволяет ограничивать права человека только законами.
3) Дать точное понятие в законе всем типам собраний;
4) Дифференцировать правовое регулирование в зависимости от типа собраний;
5) В законе о собраниях следует указать, что кроме права на собрание есть также право на контрсобрание и определить механизмы его реализации;
6) Пересмотреть все законодательство на предмет наличия дискриминационных норм и их отмены;
7) Внести изменения в ГПК РК с целью сокращения сроков рассмотрения жалоб по нарушениям свободы собраний с тем чтобы жалобы рассматривались до даты намечаемого мероприятия;
8) Устранить из законодательства все нормы создающие юридическую неопределенность, дающие возможность двоякого толкования и манипулирования запретительными полномочиями;
9) Установить в законе о собраниях право проводить собрания каждому как в отдельности так и совместно с другими;
10) Сократить сроки подачи уведомлений о проведении собраний;
11) Установить в законе о собраниях механизм доступа всех к публичным местам для проведения собраний исключающим какую-либо дискриминацию;
12) Предусмотреть в законе механизм реализации «спонтанных» демонстраций и пикетов, не требующих предварительного уведомления;
13) Пересмотреть законодательство о применении физической силы и специальных средств полицией с точки зрения соответствия международным стандартам;
14) Исключить из законодательства ответственность за простое участие в незаконном собрании. Также следует дать четкое определение кто является участником, а кто наблюдателем, разграничить понятия участие и активное участие;
15) Предусмотреть в законе о собраниях механизм реализации свободы собраний иностранцами и лицами без гражданства с учетом соблюдения баланса на запрет заниматься политической деятельностью;
17) Предусмотреть в законе о собраниях обязанности организаторов по проведению собрания;
18) Пересмотреть основания и пределы ответственности организаторов с учетом приведения законодательства в соответствие с международными стандартами;
19) Исключить всякие возможности материальной ответственности организаторов за действия третьих лиц.
