Мониторинг соблюдения свободы мирных собраний в административных судах Казахстана: итоги и рекомендации

 

Доклад подготовлен для представления в секторальном заседании Консультативно-совещательного органа «Диалоговая площадка по человеческому измерению» при МИД РК

 

Учитывая, какую важную роль играет право на свободу мирных  собраний в демократическом обществе как средство выражения мнения и воли народа,  а также помня трагические моменты в новейшей истории Казахстана  – от Желтоксана 1986-го до Жанаозена 2011 года, можно с уверенностью сказать, что  все здоровые силы общества должны стремиться к повышению политической и правовой культуры в целях восприятия собраний в качестве мирного метода выражения мнения и протеста как государством, так и самим обществом. Это невозможно сделать без постепенного внедрения в национальное законодательство и практику судебных органов международно-признанных стандартов права на мирные собрания.

 

В это связи, Общественный фонд «Международная Правовая Инициатива» в 2012-2014 гг. проводил мониторинг соблюдения свободы мирных собраний в административных судах Казахстана при поддержке NED (National Endowment for Democracy). Мониторинг проводился в специализированных межрайонных административных судах городов Астана, Алматы, Карагандинской и других областей РК, где были судебные процессы, связанные с мирными собраниями. Идея проекта «Мониторинг обеспечения права на мирные собрания в судебной системе Республики Казахстан» заключалась в продвижении законодательных изменений и изменений практики судебных и правоохранительных органов при привлечении к ответственности граждан, организующих и участвующих в мирных собраниях.

 

Следует отметить, что мониторинг непосредственно мирных собраний в Казахстане велся ОФ «Хартия за права человека» и Бюро по правам человека. Он показал, что наибольшее количество собраний, пикетов, митингов и демонстраций, флешмобов проведено в гг. Алматы, Караганда  и Астана. Соответственно, и наш Фонд сосредоточил свою деятельность по проекту именно в этих городах, но мы не ограничивались только этими городами, информация от наших партнеров поступала и из других городов.

 

После того, как в 2009 г. Казахстан признал право Комитета ООН рассматривать индивидуальные жалобы в отношении Казахстана, для нас имеет важное значение решения и рекомендации Комитета в том числе относительно свободы мирных собраний.

 

Прежде, чем представить итоги нашего двухлетнего мониторинга, хотелось бы сделать краткий обзор законодательства Республики Казахстан о мирных собраниях.

 

Гарантии свободы мирных собраний закреплены статьей 32 Конституции Казахстана:

 

«Граждане Республики Казахстан вправе мирно и без оружия собираться, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. Пользование этим правом может ограничиваться законом в интересах государственной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья, защиты прав и свобод других лиц».

 

Непосредственное правовое регулирование свободы мирных собраний в Республике осуществляется  Законом РК от 17.03.1995 года  «О порядке организации и проведения мирных собраний, митингов, шествий, пикетов и демонстраций в Республике Казахстан» (далее Закон). 

 

Отдельные ограничения на проведение собраний закреплены в ст. 13 Закона РК  «Противодействии экстремизму» от 18 февраля 2005 года № 31-III ЗРК. 

Кодекс  об административных правонарушениях РК (далее КоАП) (ст.373) и  Уголовный Кодекс РК (далее УК) (ст. 334), устанавливают ответственность за нарушение законодательства о порядке организации и проведения мирных собраний, митингов, шествий, пикетов и демонстраций.

 

Санкции предусматривают от предупреждений, штрафов и административного ареста на срок до 15 суток (КоАП) и до лишения свободы на срок до одного года (УК).

 

Законом  установлена разрешительная система реализации свободы собраний в Республике Казахстан.

 

Согласно ст. 2 Закона, заявления о проведении собрания, митинга, шествия, пикета или демонстрации подают уполномоченные трудовых коллективов, общественных объединений или отдельных групп граждан Республики Казахстан, достигшие восемнадцатилетнего возраста.

 

Заявление подается в местный исполнительный орган (акимат) за 10 дней до предполагаемого собрания (ст.3 Закона). В заявлении указываются цель, форма, место проведения мероприятия или маршруты движения, время его начала и окончания, предполагаемое количество участников, фамилии, имена, отчества уполномоченных (организаторов) и лиц, ответственных за соблюдение общественного порядка, место их жительства и работы (учебы), дата подачи заявления.

 

Статьи  5-8 Закона содержат основания отказа или запрета на проведение собрания.

 

Нормы Закона не соответствуют  международным стандартам в области обеспечения свободы мирных собраний по ряду критериев. В частности:

• Определения мирных собраний, закрепленные Законом, не соответствуют категориям мирных собраний, принятым в международной практике. Иными словами, Законом регулируются не только мирные собрания, понимаемые как публичные акции в открытом публичном месте, но и собрания так таковые вообще.
• Закон устанавливает  разрешительный порядок реализации свободы мирных собраний, что делает практически невозможным проведение спонтанных акций, связанных с выражением протеста или иных общественных проявлений в связи с событиями, вызывающими экстренную общественную реакцию.
• Основания, по которым представители  власти могут ограничить право граждан на проведение мирного собрания либо участия в нем, закрепленные Законом, не соответствуют Сиракузским принципам  толкования ограничений и отступлений от положений МПГПП.
• Закон не предусматривает подачи заявления на проведение собрания от индивидуального лица.
• Нормы закона противоречат принципу юридической определенности и предсказуемости, что открывает большой простор для нарушений со стороны органов власти вовлеченных в регулирование собраний.
• Закон и  решения местных представительных органов закрепляют возможность принятия дискриминационных решений при регулировании собраний.   
• В нарушение Конституции свобода собраний может ограничиваться в Казахстане  не только законами, но и иными актами властей (решениями местных представительных органов – маслихатов). 
• Ответственность за общественный порядок и безопасность собрания возлагается на организаторов собрания, что противоречит международным стандартам.  

 

Во всех крупных населенных пунктах Республики продолжают «действовать» особые  территории, определенные местными властями  для проведения мирных собраний. Как правило, такие территории крайне удалены от центра населенного пункта, и мероприятия, проводимые в них, остаются незамеченными общественностью или теми, чье внимание пытаются привлечь собирающиеся.

 

Эмпирическая база проекта.

 

В ходе реализации проекта в течение 22 месяцев нами было получена следующая информация:

начиная с 1 июля 2012 года по 30 апреля 2013 года

– было посещено 14 судебных процессов в административных судах;

– получено 33 постановления о привлечении участников и организаторов собраний к административной ответственности по статье 373 КоАП.

С 1 мая 2013 по 1 мая 2014 года:

– было посещено 28 судебных процессов в административных судах;

– получено 43 постановлений о привлечении участников и организаторов собраний к административной ответственности по статье 373 КоАП.

 

Всего за два года мониторинга с 1 июля 2012 г. по 30 апреля 2014 г. наблюдатели проекта посетили 42 судебных процесса, связанного с мирными собраниями, было получено 76 постановлений о привлечении участников и организаторов собраний к административной ответственности по статье 373 КоАП. Основными городами проведения мониторинга явились г.г. Астана, Алматы, Караганда, Уральск. Из остальных городов Казахстана в отчетный период информация о привлечении к административной ответственности за проведение и участие в мирных собраниях не поступала. 

 

За все время проекта нами получено 8 полных видеозаписей  судебных дел, связанных с мирными собраниями.

 

1. Соблюдение стандартов права на мирные собрания при рассмотрении дел

    

Большинство судебных  дел в административных судах по статье 373  КоАП, которые посещали наблюдатели по проекту,  были связаны в первую очередь с отсутствием разрешения на проведение собрания. В некоторых случаях осужденные были задержаны до предполагаемых собраний  в связи с намерением провести собрание  без получения соответствующего разрешения.

 

Так, в 70 постановлениях о привлечении к административной ответственности из полученных нами 76 единственным основанием правонарушения указано отсутствие разрешения на проведение собрания. В 3 случаях основанием являлось неповиновение требованиям полиции и еще в 3 случаях основанием явился запрет на проведение собрания.

 

При составлении протокола об административном правонарушении органы полиции запрашивают у местных исполнительных органов (Акимат) информацию, получал ли человек, привлекаемый по данной статье, разрешение на проведение собрания, и подавал ли соответствующее заявление.

 

Местные органы власти по запросу полиции предоставляют письменный ответ о том, что разрешение на проведение собрания не предоставлялось. Затем это письмо включается в материалы дела и служит в качестве доказательства административного правонарушения.

 

В ходе судебных заседаний в рамках мониторинга ни в одном деле суд не исследовал вопрос – требовалось ли получение разрешения для проведения собрания или мероприятия?

 

Закон  дает право на подачу заявления о проведении собрания только определенным субъектам. В случае если собрание проводится  индивидуальным лицом, например одиночный пикет, то по требованиям закона лицо даже не имеет право подавать заявление! В такой ситуации суды должны отвечать юридическими аргументами на вопрос  почему индивидуумы несут административную ответственность за то что они не получили разрешение если такого права у них нет?

 

Еще в 2006 году в отчете по мониторингу собраний ОФ «Хартия за права человека» поднимался вопрос о том, что власти Казахстана признают право на мирные собрания как коллективное право и отказывают индивидуальным лицам в проведении пикетов[1].

В ходе мониторинга мы зафиксировали  3 случая осуждения граждан  по статье 373 КоАП на основании отсутствия разрешения на проведения одиночного собрания.

 

В результате мониторинга было установлено, что из всех случаев прекращение  собрания производилось:

Представителями местных исполнительных органов – 22 раза;

Прокуратурой – 21 раз;

Полицией – 33 раза.

 

В соответствии с законом, право на прекращение незаконного собрания принадлежит представителям местных исполнительных органов. Однако только в 22 случаях из 76 такое прекращение проводилось надлежащими субъектами. В остальных случаях процедура прекращения собрания была осуществлена субъектами, не имеющими таких полномочий, то есть незаконно.

 

Судьи  ни в одном судебном деле не выясняли законность соблюдения процедуры прекращения собрания.

 

Еще одним юридическим последствием  прекращения собрания, в нарушении процедуры, установленной в статье 8 Закона, является то, что  в случае, если лицо в дальнейшем задерживается полицией, тогда такое задержание  является произвольным с позиции международных стандартов прав человека, закрепленных в статье 9 МПГПП. В ходе мониторинга было выявлено 54 случая произвольного задержания участников и организаторов собраний.

 

Из этих 54 случаев  привлечения участников и организаторов собраний к административной ответственности:

В 2 случаях лица не задерживались полицией;

В 21 случае лица задерживались полицией после предупреждения в их адрес со стороны прокуроров;

В 12 случаях задержание организаторов или участников собраний проводилось только полицией, без какого-либо соблюдения требования статьи 8 Закона.

 

В ходе мониторинга были зафиксированы 5 случаев, когда подсудимые, обвиняемые в организации или участии в незаконном собрании, ссылались в свою защиту на стандарты Международного пакта о гражданских и политических правах ООН.

 

Судьи отвечали на такие аргументы следующим образом:

– Казахстан является независимым государством и на его территории действует право Республики Казахстан. Международные  документы могут использоваться, только если Казахстан к ним присоединился (о том, что Казахстан присоединился к МПГПП, судья не знал[2]); 

– статья 21 МПГПП предусматривает возможность ограничения права на мирные собрания законом. Согласно статьи 32 Конституции Казахстана, также предусмотрено ограничение этого права законом. Исходя из того, что в Республике Казахстан есть Закон, ограничивающий это право, то никаких противоречий между Пактом и законодательством Казахстана нет.

 

Таким образом, из 5 случаев применения норм МПГПП судьи:

– в 1  случае не знали, что Казахстан ратифицировал МПГПП;

– в 1 случае считали, что не имеется противоречий между Конституцией и МПГПП и достаточно того, что Пакт признает возможность ограничения свободы собраний законом;

–  в 3 случаях игнорировали аргументы  о применении МПГПП.

 

Соблюдение стандартов справедливого судопроизводства.

 

В рамках данного проекта мониторинга одним из ключевых объектов был вопрос соблюдения права на справедливое разбирательство дела независимым судом, согласно  статьи 14 МПГПП.

 

Наши мониторы посетили в общей сложности 42 судебных заседания в административных судах городов Астана, Алматы, Караганда, Жезказган. Также было собрано и проанализировано 76 Постановлений судов по статье 373 КоАП РК.

В результате наблюдения и анализа было выявлена масса нарушений статьи 14 МПГПП и основных принципов независимого и беспристрастного правосудия. Ниже мы рассмотрим все основные стандарты справедливого судебного разбирательства и то, как судьи административных судов их соблюдали.

 

Публичное разбирательство дела

 

Пункт 1 статьи 14 МПГПП и статья 24 КоАП РК предусматривают обеспечение публичности разбирательства дела. Учитывая, что дела по статье 373 КоАП РК, рассматриваемые в административных судах, далеки от рассмотрения каких-либо государственных секретов или вопросов частной жизни, то очевидно, что такие дела должны быть публичными и публика, в том числе журналисты, могут свободно их посещать.

 

Однако мониторинг показал, что очень часто судьи,  игнорируя требования законов и международных стандартов, а также часто без объяснения причин проводят закрытые заседания.

 

Компетентный, независимый и беспристрастный суд

 

Нарушение беспристрастности  суда выражается очень часто в речи, мимике словесных оборотах и выражениях которые дают понять окружающим о том, что судья считает человека виновным, не одобряет или каким либо образом выражает осуждение действиям подсудимого и открыто это демонстрирует.

 

Право допрашивать показывающих против него свидетелей или иметь право на то, чтобы эти свидетели были допрошены, и иметь право на вызов и допрос его свидетелей на тех же условиях, какие существуют для свидетелей, показывающих против него

 

В результате мониторинга выяснилось, что в большинстве случаев судьи не вызывали и не опрашивали свидетелей обвинения, даже когда об этом ходатайствовали  подсудимые. Показания таких свидетелей обычно находятся в материалах дела в письменном виде и их готовят  сотрудники полиции.

 

Право на квалифицированную юридическую помощь

 

По результатам мониторинга мы выяснили, что из 76 случаев только в 8 случаях  подсудимые имели защитника. В 4 случаях адвокаты предоставлялись государством.

Адвокаты, предоставленные государством,  не смогли оказать квалифицированную юридическую помощь. Это подтверждается их слабой активностью и формальным участием в процессе.

 

Рекомендации

 

1. Создать рабочую группу по приведению законодательства РК о мирных собраниях в соответствие с международными стандартами в этой области
2. Создать рабочую группу при Верховном Суде по разработке Нормативного постановления о практике рассмотрения дел, связанных с реализацией права на мирные собрания в Республике Казахстан и включить в состав этой рабочей группы экспертов правозащитных организаций
3. Повысить уровень знаний судей о международных документах, ратифицированных Республикой Казахстан и принципах их применения по делам, связанным с мирными собраниями путем организации обучающих программ
4. Генеральной Прокуратуре Республики Казахстан принять необходимые меры по обеспечению законности процедуры прекращения незаконного собрания согласно ст.8 Закона о собраниях РК
5. Адвокатскому сообществу повышать уровень квалификации и ответственность адвокатов за оказание квалифицированной юридической помощи за счет государства по делам, связанным с мирными собраниями.