Запрещение дискриминации и различные аспекты понятия равенства (равенство перед законом, равноправие в осуществлении прав и свобод, равная защита в судах и других государственных органах; а также специальные и соответствующие меры, не считающиеся дискриминацией):
a) закреплены в международных документах (соглашениях и протоколах к ним);
б) утверждены, разработаны и составлены при авторитетном толковании международных органов и судов, созданных в рамках этих международных документов;
в) признаны в не обладающих обязательным характером актах, принятых органами межправительственных организаций; или
г) являются обязательствами на международном или региональном уровне.
В статутном международном праве запрещение дискриминации является широко признанной императивной нормой (jus cogens) вне зависимости от формальных обязательств государства.
Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации (МКЛРД), ратифицированная Республикой Казахстан, содержит следующее определение дискриминации: «[л]юбое различие, исключение, ограничение или предпочтение, основанное на признаках расы, цвета кожи, родового, национального или этнического происхождения, имеющие целью или следствием уничтожение или умаление признания, использования или осуществления на равных началах прав человека и основных свобод в политической, экономической, социальной, культурной или любых других областях общественной жизни» (статья 1 пункт 1). МКЛРД «не применяется к различиям, исключениям, ограничениям или предпочтениям, которые государства-участники настоящей Конвенции проводят или делают между гражданами и негражданами» (статья 1 пункт 2). «Принятие особых мер с исключительной целью обеспечения надлежащего прогресса некоторых расовых или этнических групп или отдельных лиц, нуждающихся в защите, которая может оказаться необходимой для того, чтобы обеспечить таким группам или лицам равное использование и осуществление прав человека и основных свобод, не рассматривается как расовая дискриминация, при условии, однако, что такие меры не имеют своим последствием сохранение особых прав для различных расовых групп и что они не будут оставлены в силе по достижении тех целей, ради которых они были введены» (статья 1 пункт 4).
Республика Казахстан ратифицировала ряд основных международных договоров по правам человека, содержащих положения о защите от дискриминации, среди которых:
– Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказании за него (1948 г.);
– Конвенция МОТ о дискриминации в области труда и занятий (Конвенция 111) (1958 г.);
– Конвенция ЮНЕСКО о дискриминации в области образования;
– Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации (1965 г.);
– Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.);
– Международный пакт об экономических социальных и культурных правах (1966 г.)
– Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин (1979 г.);
– Конвенция МОТ о равном обращении и равных возможностях для трудящихся мужчин и женщин: трудящиеся с семейными обязанностями (Конвенция 156) (1981 г.)
– Конвенция о правах ребёнка (1989 г.);
– Конвенция о правах инвалидов (2006 г.).
24 апреля 2022 года Республика Казахстан будет представлять в Комитете ООН по ликвидации расовой дискриминации свой очередной совмещенный 8-11 доклады о выполнении Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации.
По результатам представления докладов Республики Казахстан о выполнении своих международных обязательств в рамках ратифицированных международных договоров по правам человека, Универсального периодического обзора и визитов специальных процедур и тематических механизмов Организации Объединенных Наций Казахстану были даны рекомендации по вопросу об обеспечении права на защиту от дискриминации, в том числе прямой и косвенной.
Необходимо отметить, что в области обеспечения и защиты права на дискриминацию и прав меньшинств Республика Казахстан получила наибольшее количество рекомендаций, наряду с рекомендациями в области обеспечения и защиты права на свободу от пыток, рекомендациями в области обеспечения права на свободу от рабства, принудительного труда и пресечения торговли людьми, а также обеспечения и защиты прав женщин и детей.
Эти рекомендации были представлены Республике Казахстан Советом ООН по правам человека, Комитетом ООН по правам человека, Комитетом ООН по экономическим, социальным и культурным правам, Комитетом ООН по ликвидации расовой дискриминации, Комитетом ООН по ликвидации дискриминации в отношении женщин, Комитетом ООН по правам ребёнка, а также специальными тематическими механизмами ООН, посетившими Республику Казахстан – Независимым экспертом ООН по вопросам меньшинств и Специальным докладчиком ООН по вопросу о праве на образование.
Ключевые рекомендации, которые представляются Казахстану из года в год, в том числе профильными комитетами ООН, Комитетом ООН по ликвидации расовой дискриминации, Комитетом ООН по ликвидации дискриминации в отношении женщин, а также Комитетом ООН по правам человека и Советом ООН по правам человека, относятся к необходимости принятия всеобъемлющего антидискриминационного законодательства, которое бы запрещало дискриминацию по любым основаниям; содержало бы юридическое определение дискриминации, в том числе расовой дискриминации, соответствующее положениям Международной конвенции о ликвидации расовой дискриминации; обеспечивало бы эффективную защиту от прямой и косвенной дискриминации применительно к каждому из прав, закреплённых в Международном пакте о гражданских и политических правах; содержало бы механизмы эффективной защиты от дискриминации и доступа к средствам правовой защиты; предусматривало гражданско-правовые и уголовные санкции за совершение актов дискриминации и обеспечивало правовую базу для создания официального контрольного и правоприменительного органа, наделённого реальными полномочиями по предупреждению и борьбе с дискриминацией.
Ещё ряд рекомендаций касается повышения уровня осведомлённости о международных стандартах в области предупреждения дискриминации как среди государственных служащих, особенно в правоохранительных органах, так и населения; обеспечения по возможности пропорциональной представленности этнических меньшинств на государственной службе и в целом в политической жизни и процессе принятия решений; решения вопросов культурного развития этнических меньшинств, прежде всего, образования на родном языке; реформирования Ассамблеи народа Казахстана с целью обеспечения её легитимности.
Международное право, передовая зарубежная практика, в том числе в государствах-членах ОБСЕ (Республика Казахстан – государство-участник ОБСЕ) и рекомендации международных органов и организаций Республике Казахстан в области предупреждения и борьбы с дискриминацией показывают, что преобладающей тенденцией в этой сфере являются разработка и принятие специального антидискриминационного законодательства, антидискриминационных институтов и процедур.
За последние несколько десятилетий антидискриминационное законодательство было значительно усовершенствовано под влиянием международного права. Список государств-участников, основные законы которых учитывают вопросы недискриминации, среди прочих стран включает в себя Азербайджан, Беларусь, Латвию, Российскую Федерацию, Швейцарию, Туркменистан и Таджикистан.
Антидискриминационные законы и/или законы о равенстве существуют в большинстве государств-участников ОБСЕ: Албании, Австрии, Бельгии, Боснии и Герцеговине, Болгарии, Канаде, Хорватии, Кипре, Чешской Республике, Эстонии, Финляндии, Грузии, Германии, Греции, Венгрии, Ирландии, Италии, Латвии, Лихтенштейне, Литве, Люксембурге, Мальте, Молдове, Черногории, Нидерландах, Норвегии, Польше, Португалии, Румынии, Сербии, Словакии, Словении, Испании, Швеции, Швейцарии, БЮР Македонии, Турции, Украине, Великобритании, США и др.
Такое законодательство не ограничивается уголовно-правовой сферой, а, главным образом, создает правовую основу для предупреждения и борьбы с дискриминацией в гражданско-правовой и административно-правовой сферах.
Принятое в различных странах антидискриминационное законодательство значительно различается, но имеет общие характеристики. Практически во всех случаях в нем содержатся: определение дискриминации, причем как ее различных форм, так и максимально возможное отражение в законодательстве оснований и признаков дискриминации; создание эффективного и доступного понятийного аппарата; положения о создании специализированных органов (государственных, общественных или комбинированных) и наделение их соответствующими компетенцией и полномочиями, материальными и человеческими ресурсами; положения, касающиеся разработки и детализации эффективных и доступных процедур рассмотрения жалоб на дискриминацию.
В некоторых случаях это отдельный закон, в других – это несколько законов, касающихся отдельных признаков дискриминации (этнических, в рамках трудовых отношений, по половому признаку и т.д.), в-третьих – рамочный закон о равенстве или недопущении дискриминации и положения о недискриминации в специальном законодательстве, касающемся различных социальных групп или сфер деятельности.
Такое же разнообразие существует в отношении специальных органов, в задачу которых входит борьба с дискриминацией и продвижение равенства. Они различаются по способу формирования, мандату, функциям и сфере компетенции. Большинство из них создаются, следуя Парижским принципам создания и деятельности национальных учреждений по правам человека, в виде независимых структур, а не государственных органов, с экспертами, а не государственными служащими в составе, и представляют собой некий «хаб» для многих экспертных организаций и организаций гражданского общества, занимающимися проблемами дискриминации. В ряде стран они назначаются правительством, в других – парламентами. Во многих случаях в компетенцию таких органов рассмотрение жалоб по всем или большинству оснований дискриминации, в других – это специализированные органы, например, по вопросам дискриминации в сфере занятости или лиц с ограниченными возможностями. Часто эти органы обладают квазисудебными функциями.
Статья 14 Конституции Республики Казахстан провозглашает, что все равны перед законом и судом, а также что никто не может подвергаться какой-либо дискриминации по мотивам происхождения, социального, должностного и имущественного положения, пола, расы, национальности, языка, отношения к религии, убеждений, места жительства или по любым иным обстоятельствам. Статья 39 Конституции предусматривает, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только законами и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения, но что ни в каких случаях не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные, в частности, статьёй 14 Конституции.
В целом ряде кодифицированных правовых актов Республики Казахстан содержится запрет дискриминации, в том числе в Гражданском процессуальном кодексе (ГПК РК), Уголовно-процессуальном кодексе (УПК РК), Кодексе об административных правонарушениях (КоАП РК), а также в Трудовом кодексе и Кодексе о здоровье народа и системе здравоохранения. Ряд норм, запрещающих дискриминацию, содержатся и в некоторых других правовых актах, однако практически в законодательстве Казахстана нет определения дискриминации, соответствующего международным стандартам, например, ратифицированным Республикой Казахстан Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации или Конвенции ООН о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин.
Только в подпункте 3) статьи 1 Закона о государственных гарантиях равных прав и равных возможностей мужчин и женщин предпринята весьма скромная попытка определить дискриминацию как «любое ограничение или ущемление прав и свобод человека, а также принижение его достоинства по признаку пола». Ни в каких других кодифицированных правовых актах или законах нет определения дискриминации, не говоря уже об определении прямой или косвенной дискриминации.
Кроме того, как упоминалось выше, в Республике Казахстан нет специализированных антидискриминационных органов и эффективных антидискриминационных процедур.
В то же время международные обязательства Республики Казахстан и передовая зарубежная практика подталкивают нашу страну к позитивным шагам в направлении системного решения этой проблемы, в том числе с использованием ряда документов «мягкого права», касающимся прав меньшинств, разработанных Офисом Верховного комиссара ОБСЕ по делам национальных меньшинств. Пост Верховного комиссара в настоящее время занимает бывший министр иностранных дел Республики Казахстан Кайрат Абрахманов.
В связи с этим предлагается:
1. В рамках деятельности Комитета по развитию межэтнических отношений Министерства информации и общественного развития Республики Казахстан сформировать Рабочую группу по обсуждению вопросов разработки антидискриминационного законодательства, создания антидискриминационных институтов и процедур. В состав группы включить Уполномоченного по правам человека Республики Казахстан, представителей Комиссии по правам человека при Президенте Республики Казахстан, Министерства юстиции Республики Казахстан, Министерства информации и общественного развития Республики Казахстан, Министерства образования и науки Республики Казахстан, Министерства труда и социальной защиты Республики Казахстан, Генеральной прокуратуры Республики Казахстан, экспертов гражданского общества, подготовивших Аналитическую записку о наличии дискриминационных норм в законодательстве Республики Казахстан по некоторым основным признакам (март 2022 года) и Комментарии казахстанских правозащитных организаций к объединенным восьмому-одиннадцатому периодическим докладам Республики Казахстан о выполнении Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации, представленным в Комитет ООН по ликвидации расовой дискриминации в соответствии со статьей 9 Конвенции.
2. В рамках деятельности Рабочей группы можно было бы рассмотреть вопросы:
– о разработке концепции и принятии рамочного закона о равенстве в Республике Казахстан, содержащего соответствующее положениям международных договоров, ратифицированных Республикой Казахстан определение «дискриминации» (в том числе прямой и косвенной дискриминации, множественной дискриминации, дискриминации по ассоциации, притеснений, сексуальных домогательств, подстрекательства к дискриминации и т.д.), а также «специальных мер», рассматриваемых как допустимые формы неравного обращения (позитивная дискриминация, разумные приспособления для лиц с ограниченными возможностями, профессиональные требования и т.д.);
– о разработке законодательного обеспечения создания специализированных органов (государственных, общественных или комбинированных) и наделения их соответствующими компетенцией и полномочиями, материальными и человеческими ресурсами, а также положений, касающихся разработки и детализации эффективных и доступных процедур рассмотрения жалоб на дискриминацию. В казахстанских условиях это мог быть специализированный орган в системе Уполномоченного по правам человека с квазисудебными функциями;
– о разработке и принятии изменений и дополнений в Закон РК о государственных гарантиях равных прав и равных возможностей мужчин и женщин для уточнения понятийного аппарата и обеспечения эффективных и доступных процедур рассмотрения жалоб на дискриминацию по гендерному признаку;
– о разработке и принятие изменений и дополнений в Трудовой кодекс РК для уточнения понятийного аппарата и обеспечения эффективных и доступных процедур рассмотрения жалоб на дискриминацию в сфере занятости, в том числе в части домогательств на рабочем месте, что рекомендовала Республике Казахстан Международная Организация Труда;
– о разработке и принятии изменений и дополнений в законодательство об обеспечении прав лиц с ограниченным возможностями для уточнения понятийного аппарата и обеспечения эффективных и доступных процедур рассмотрения жалоб на дискриминацию лиц с ограниченными возможностями, в том числе путем реализации концепции разумных приспособлений;
– о рассмотрении других предложений, направленных на защиту от дискриминации
