Как второй президент Казахстана проводит то, что он называет политическими реформами, находясь в системе, созданной его предшественником? Какой была реакция этой системы на пандемию и какие «больные места» в ней высветили новые вызовы? Об этом и не только Азаттык поговорил с правозащитником Евгением Жовтисом, директором Казахстанского бюро по правам человека.
Ровно год назад в Казахстане объявили состав «совета общественного доверия» — органа при Касым-Жомарте Токаеве, созданного самим же президентом для того, чтобы, как он сказал, наладить диалог с гражданским обществом. Заявление о необходимости диалога из уст Токаева прозвучало после выборов, которые сопровождались массовыми протестами против самих выборов и задержаниями.
За год состоялось три заседания «совета доверия», в который были приглашены политологи, экономисты, блогеры и люди, считающиеся лидерами мнений. Были выдвинуты инициативы, часть из них получила название «пакета политических реформ». Недавно советник Токаева заявил, что этот «пакет» реализован «в полном объеме».
О «пакете», «совете» и текущих процессах в политике Азаттык побеседовал с правозащитником Евгением Жовтисом.
«ПОЛУЧИЛСЯ ЕЩЕ ОДИН СОВЕТ, НО НЕ ПОЛУЧИЛОСЬ ОБЩЕСТВЕННОГО ДОВЕРИЯ»
Азаттык: Господин Жовтис, вы не вошли в «совет общественного доверия», созданный после прошлогодних выборов. Почему? И как вы оцениваете работу этого органа?
Евгений Жовтис: В Казахстане и раньше создавались разного рода структуры — постоянно действующее совещание, общественная палата, комиссия по вопросам демократизации. Предпринимались разные попытки как-то институализировать диалог между обществом и властями.
После президентских выборов в окружении господина Токаева возникла такая же идея. У меня с самого начала были определенные сомнения из-за названия этой структуры — Национальный совет общественного доверия (НСОД). В словосочетании «национальный совет» никаких проблем нет — это некий консультативно-совещательный орган при президенте, который создается, чтобы отреагировать на запрос общества к изменениям и оживлению, чтобы консультировать президента. Но меня смутило использование в названии слов «общественное доверие». Когда речь идет о такой формулировке, то планка сразу значительно повышается. Установление высокой планки определяет очень высокий уровень ожидания от таких структур.
У нашего общества было достаточно завышенное ожидание от НСОД. Так, либеральная, демократическая часть общества ожидала серьезных политических реформ, большей свободы слова, свободы собраний, большего политического участия оппозиции, большей возможности выразить свои политические взгляды и так далее, то есть перехода от авторитаризма к демократии. Другая часть общества, уставшая от коррупции или от беспредела силовых структур, ожидала серьезных реформ судебной системы, чтобы в ней обеспечивались независимость и справедливость, кардинального реформирования правоохранительных органов, серьезной борьбы с коррупцией. Это же можно сказать и в отношении ожиданий среднего и малого бизнеса, который вообще стонет под гнетом коррумпированной системы. Казахская патриотически активная часть населения –– ожидала поднятия вопросов, связанных с языковыми проблемами, вопросов, связанных с иностранным участием. Какая-то часть населения ожидала социально-экономических изменений — потому что очевидны явное неравенство, социальная несправедливость. Этнические меньшинства тоже чего-то ожидали. И что они получили через год?
А через год обнаружилось, что НСОД оказался заложником этих ожиданий и, по существу, стал продолжением президента. Если оценивать результаты, оказалось, что получился еще один национальный совет, но в очередной раз не получилось общественного доверия.
«ЯКОБЫ ВЫПОЛНЕНИЕ ОБЕЩАНИЙ» И «ЗАКОН О ТОМ, ЧЕГО НЕТ»
Азаттык: Советник президента Казахстана Ерлан Карин перед уходом парламента на каникулы заявил, что «пакет политических реформ», выдвинутый в рамках «совета общественного доверия», реализован «в полном объеме». Давайте подробнее на этом остановимся. Часть этого «пакета» — закон о мирных собраниях, вокруг которого минувшей весной, когда это был еще законопроект, были споры. В начале лета он стал законом. Власти считают его демократическим, многие оппоненты — нет. Вы, независимый специалист по этой теме, на определенном этапе работы над проектом сотрудничали с властью. Какова ваша оценка этого нового закона?
Евгений Жовтис: Закон, без сомнения, не соответствует международным стандартам. Это не только мое мнение, но и заключения международных экспертов, в том числе спецдокладчика ООН по вопросу о свободе собраний.
Самое поразительное, что суть принятого закона прямо противоречит принципу презумпции в пользу проведения собраний. Этот закон с требованиями: кому и какие документы надо предъявлять, где, когда, в каком количестве можно собираться. Здесь действует обратный принцип — принцип презумпции угрозы, то есть предполагается, что мирное собрание есть угроза для государства, политического режима.
Люди, которые протестуют против действий полиции или против судебных решений, против каких-то актов парламента или действий президента, идут туда, где находятся эти государственные органы, существующие, кстати, на деньги налогоплательщиков. Когда государство говорит: «Нет, уважаемые, мы вам определим, куда вам выходить» — оно ставит под сомнение важнейшие международные стандарты, потому что принцип «в пределах видимости и слышимости» аудитории, к которой граждане хотят обратиться, — один из ключевых в отношении права на мирные собрания.
Новый закон установил уведомительную процедуру для пикетов, собственно собраний и митингов. Однако эта уведомительная процедура похожа на разрешительную, потому что это не значит, что я уведомил — и вышел. Это означает, что я уведомил за пять рабочих дней, подождал три дня — а вдруг мне откажут (там есть как минимум десять оснований, чтобы отказать) — и только после этого я могу куда-то выйти. Более того, этот порядок лишает граждан права на спонтанные мирные собрания — когда необходимо реагировать немедленно на какие-то непредвиденные общественно значимые события, в том числе трагические, — а можно будет выходить только через пять или 10 рабочих дней (если речь идет о шествии или демонстрации).
Серьезных проблем этот закон не решил, а рассматривается больше в пропагандистских целях как якобы выполнение обещаний, данных президентом.
Азаттык: О других обещаниях власти: изменения внесли в закон о политических партиях. Сократили необходимое для регистрации партии число членов. Насколько это существенно?
Евгений Жовтис: Сокращено необходимое для регистрации количество членов с 40 тысяч до 20 тысяч. И всё.
В начале девяностых годов в Верховном совете до 30 процентов была реальная оппозиция. Сейчас оппозиции мы вообще не наблюдаем — не будем же называть реальной оппозицией те партии, которые аккуратно голосуют практически за всё, что предлагают «сверху».
Снижение порога членства, необходимого для регистрации партии, ничего не решает. Вы думаете, что если бы порог снизили до тысячи, то у нас появилась бы тысяча партий? Ничего подобного. Есть страны, где обязательной регистрации или фиксированного членства в политических партиях вообще нет, там всё определяется выборами — какую политическую группу, какие взгляды, концепции и идеи население поддержит. Главная задача государства — это обеспечить эффективно право политического участия в максимально благоприятных условиях для желающих заняться политикой граждан. И дальше — упрощение этих регистрационных жутких процедур, чтобы дать возможность гражданам организовываться и дальше избираться и избирать на выборах, а не игры с 50, 40 или 20 тысячами.
Сейчас оппозиции мы вообще не наблюдаем — не будем же называть реальной оппозицией те партии, которые аккуратно голосуют практически за всё, что предлагают «сверху».
У нас сейчас можно даже сократить до тысячи, и вы всё равно не сможете зарегистрировать партию. Классический пример — неудачная попытка организовать Демократическую партию: им даже учредительный съезд не дали провести. Вспомните партию «Алга», которая из года в год аккуратно подавала списки, но ее упорно не регистрировали, пока в 2012 году — после Жанаозенских событий — ее и вовсе не запретили. В этом контексте говорить о снижении с 40 тысяч до 20 тысяч — непринципиально. Снизив это число в два раза, мы что, в два раза продвинулись по пути демократии? Несерьезно!
Азаттык: В законодательство о выборах внесли изменение о 30-процентной квоте для женщин и молодежи в избирательных списках политических партий… В законе появился «институт парламентской оппозиции». Появится ли он на деле?
Евгений Жовтис: Как можно принимать закон о том, чего нет? У нас нет политической оппозиции в парламенте. Политическая оппозиция, а также женщины и молодежь вроде бы разные темы, однако они взаимосвязаны. Давайте, посмотрим на выборы. Выборы — это не то, как голосовали и как посчитали. Выборы начинаются на следующий день после того, как был объявлен итог предшествующих выборов. Чтобы выборы были честными и справедливыми — это вопрос не столько о том, как вы организовали процесс голосования. Это вопрос о том, как вы обеспечили политические возможности оппозиции в межэлекторальный период: создавать свои организации; регистрироваться для того, чтобы принимать участие во всех избирательных процедурах; иметь доступ к избирателю в течение всего избирательного (межэлекторального) периода; иметь доступ к СМИ, в том числе государственным или национальным; иметь возможность дискутировать с правящей партией или с властью; иметь свою точку зрения; давать гражданам делать осознанный выбор. Эти возможности должно обеспечивать государство, которое по Конституции должно одинаково относиться к политически активным гражданам, через строгое исполнение обеспечивающих равенство и плюрализм законов. А не так, чтобы правящая партия определяла: позволить или не позволить оппозиции существовать.
Азаттык: Статью «Клевета» перевели из уголовного кодекса в кодекс об административных правонарушениях. Это преподнесено как декриминализация — шаг, сделать который международные организации призывали Казахстан много лет. Можно ли назвать это декриминализацией?
Евгений Жовтис: Об этом можно сказать, с определенной осторожностью, как о позитивном шаге, хотя всё равно продолжаю считать, что это не должно было быть вопросом перевода из уголовного кодекса в административный. С моей точки зрения, это вообще должно быть переведено в гражданское законодательство — чтобы это был вопрос, связанный с возмещением вреда человеку, которого оклеветали.
Во многих странах мира нет того, что мы называем кодексом об административных правонарушениях. Там нет понятия «административное правонарушение». Там — это часть уголовного законодательства, которая касается небольших преступлений или небольших правонарушений.
Когда речь идет о декриминализации в этом смысле, то имеется в виду, что это вообще исключено из уголовного законодательства и перешло в гражданское. У нас слегка слукавили: перевели из уголовного в административное и сделали вид, что уменьшили наказание. Если раньше это мог быть штраф в рамках уголовного законодательства, то теперь в рамках административного. Всё равно это будет наказание за совершение некоего правонарушения — в отличие от подхода, когда к клевете относятся как к гражданско-правовым отношениям и человек возмещает моральный вред, — а в нашем случае он выплачивает штраф государству.
Но, конечно, это [декриминализация клеветы] всё равно движение вперед. Признавая определенный позитив в этом, я добавлю несколько ложек дегтя в бочку меда. Они заключаются в том, что в том же уголовном кодексе, откуда убрали клевету, остался еще целый ряд так называемых преступлений, связанных с информацией. Прежде всего, речь идет обо всех статьях, касающихся посягательства на честь и достоинство первого президента и просто президента; статей, касающихся посягательства на честь и достоинство депутата и оскорбления представителя власти, по которой судят [активистку Асию] Тулесову. Да, убрали клевету, а вот эти статьи сохранились в уголовном кодексе. Это противоречит международным стандартам, по которым власти предержащие не могут пользоваться повышенными мерами защиты по сравнению с обычными гражданами.
Азаттык: Еще одно изменение: в формулировке статьи 174 уголовного кодекса, использование которой против активистов и критиков осуждают правозащитники в стране и за рубежом, вместо «возбуждение розни» теперь «разжигание розни». Власти заявляют, что изменения не ограничиваются только лишь заменой слова. В санкции статьи появилась возможность применить штраф. Вы видите в этом демократизацию и гуманизацию?
Евгений Жовтис: Власти, как в новом законе о мирных собраниях, не пошли изучать и следовать стандартам и тенденциям в развитии международного права в этой области, в том числе того, что называется Hate Crime и Hate Speech, то есть преступление на почве ненависти и язык ненависти или пропаганда ненависти. Это очень важные концепции — это вопрос не только терминологии, хотя это очень важно.
Я много раз говорил о том, что «разжигание» в русском языке и «рознь» — это не то, что определяется как incitement of hatred, потому что в международном праве используется — если точно переводить эту формулировку — «разжигание ненависти или вражды». И тогда оба этих термина по своей этимологии значительно сильнее, точнее и жестче по сравнению с «возбуждением розни». Потому что «разжигание розни» продолжает быть в определенной мере расплывчатой формулировкой. С ней легко обвинять, и от неё тяжело отбиваться.
«Возбуждение» на «разжигание» заменили, а вот «рознь» на «ненависть» или «вражду» не стали. Хотя, например, в статье 54 уголовного кодекса оба эти термина используются. Так что шаг — половинчатый.
ПАНДЕМИЯ: «ПРОВАЛЬНЫЕ ДЕЙСТВИЯ КАДРОВ НАЗАРБАЕВА»
Азаттык: Возвращаясь к теме президентства Токаева. После выборов он назвал себя реформатором. В последующем не раз говорил о необходимости сочетать реформы и преемственность курса своего предшественника Нурсултана Назарбаева. Что получилось, если посмотреть на год с лишним пребывания Токаева на посту?
Евгений Жовтис: Я думаю, что Токаев находится в весьма противоречивой ситуации. С одной стороны, он, конечно, должен поддерживать определенный статус-кво — прежде всего с точки зрения безопасности, устойчивости и стабильности созданной Назарбаевым системы. Больше всего он и его окружение (да и Назарбаев, и его окружение) боятся дестабилизации и разрушения этой системы. Поэтому они боятся трогать какие-либо ее элементы. Потому что главная задача, с их точки зрения, — поддерживать порядок, стабильность (как они ее понимают), безопасность правящей элиты и пытаться разрешать появляющиеся внутри нее конфликты тем инструментарием, который есть.
С другой стороны, Токаев — как человек образованный, хорошо представляющий себе международные тенденции развития государства и общества — прекрасно понимает вызовы этой системе, что без ее реформирования невозможно обойтись. Есть проблемы социально-экономического характера. К падению цен на нефть добавился еще COVID, который серьезно сказался и скажется в среднесрочной перспективе на экономике. Есть заскорузлые проблемы несправедливости в правовой сфере плюс системная коррупция. И нарастание этих проблем отражает тот факт, эта система с ними адекватно справляться не может. Она к этому не готова — она весьма архаичная, вертикальная, достаточно жесткая и малоэффективная. Пандемия это очень наглядно продемонстрировала. Поэтому у Токаева выбор небольшой, и неизбежно какие-то реформы проводить он должен.
На нынешнем этапе в пропагандистских целях было сказано, что мы провели политические реформы, и таким образом вроде бы ответили на международную критику по ряду больных вопросов. Но объективно ситуация будет заставлять реальные реформы проводить, а движение в этом направлении неизбежно будет влиять на систему, потому что она основана на других принципах. И возникает дилемма: если проводить реформы, нужно отказываться от сформированной Назарбаевым системы, что рискованно для правящей элиты, а если их не проводить или делать вид, что проводишь, существующие и возникающие вызовы будут всё больше демонстрировать неадекватность системы и ее неспособность с ними справляться.
Азаттык: В последнее время складывается впечатление, что Нурсултан Назарбаев переместился за кулисы, а Токаев больше присутствует на публике. По-вашему, есть какие-то изменения между центрами тяжести, в том числе на фоне пандемии?
Евгений Жовтис: Я думаю, что здесь трудно делать какие-либо обоснованные заключения, потому что вся наша «верхняя» политика закрытая. Всё время находишься на поле предположений и анализов, которые не основаны на достоверной, позволяющей сделать обоснованный вывод информации. Тем не менее, исходя из моих знаний и общественно-политического опыта, полагаю, что нужно понимать задачи, которые стоят перед каждым из них.
Настоящие реформы у Токаева еще впереди. И вопрос очень простой: может ли он их осуществлять, или они потащат его волоком за собой с непредсказуемыми последствиями.
Если Назарбаев имеет цель сохранения гарантий и интересов элиты и контроль за управляемостью транзита, то с учетом того, что он сохранил достаточно серьезные полномочия — как председатель Совета безопасности, как главный в партии «Нур Отан», которая, по существу, составляет всю управленческую элиту, в той или иной степени он контролирует основные кадровые процессы, стратегические решения, — он мощный ресурс существующей элиты. Очень серьезный стабилизирующий тяжеловес, устойчивый монумент всей этой конструкции.
С другой стороны, очевидно, что Токаев занимается оперативным управлением — он сталкивается с вызовами, и он должен на них реагировать. Он должен какие-то шаги предпринимать, если хочет на вызовы отвечать.
Поэтому они [Назарбаев и Токаев] пытаются — каждый в рамках своего поля — обеспечивать какое-то развитие с учетом прежде всего собственных интересов. Соотношение власти тут трудно высчитывать, потому что, с одной стороны, немного разные задачи, а с другой — одно — продолжение другого.
Что же касается провальных действий кадров Назарбаева в условиях пандемии коронавируса, то это абсолютно естественное следствие неэффективной системы. Это система власти и управления, основанная на принципе личной преданности, вертикализации всей системы, такого командно-административного характера.
Во всех смыслах настоящие реформы у Токаева еще впереди. И вопрос очень простой: может ли он их осуществлять, или они потащат его волоком за собой с непредсказуемыми последствиями.
ИСТОЧНИК:
Радио «Азаттык»
