ЗАЯВЛЕНИЕ
председателя Совета Казахстанского международного бюро по правам человека и соблюдению законности, со-председателя Рабочей группы Консультативно-совещательного органа «Диалоговая площадка по человеческому измерению» при Министерстве иностранных дел РК, члена Рабочей группы по вопросам взаимодействия с неправительственными организациями Министерства культуры и спорта РК Е.А.ЖОВТИСА в связи с принятием Мажилисом Парламента РК Закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам деятельности неправительственных организаций»
Несколько дней назад Мажилис Парламента Республики Казахстан принял и передал в Сенат Закон РК о внесении изменений и дополнений в законодательство о неправительственных организациях.
Появившийся около года назад проект этого закона сразу вызвал много вопросов у экспертов, правозащитников и других представителей общественных организаций, как с точки зрения юридической техники и корректности юридической терминологии, так и ряда его целей.
В течение всего года целый ряд экспертов и представителей международных и казахстанских неправительственных организаций участвовали в дискуссиях вокруг этого законопроекта. Эти дискуссии проходили и в рамках Консультативно-совещательного органа «Диалоговая площадка по человеческому измерению» при Министерстве иностранных дел РК (КСО ДПЧИ), его Рабочей группы и подгрупп, и Рабочей группы по вопросам взаимодействия с неправительственными организациями при Министерстве культуры и спорта РК (РГ при МКИС), и на других диалоговых площадках и форумах.
Несмотря на некоторые достигнутые в ходе этих дискуссий компромиссы и изменение ряда формулировок в Мажилис Правительством был спешно внесён явно «сырой», допускающий неоднозначные толкования и интерпретации, проект, который требует серьёзного анализа, доработки и улучшения.
И хотя в обсуждениях законопроекта в рабочей группе Мажилиса участвовали представители правозащитных и других неправительственных организаций и предъявляли обоснованные аргументы, законопроект не только не претерпел позитивных изменений, но и был ещё более ухудшен поправками, внесёнными рядом депутатов Мажилиса.
В результате в настоящее время в Сенат внесён принятый Мажилисом проект закона, целый ряд положений которого вызывает возражения или сомнения, в том числе и в связи с его несоответствием международным стандартам и международным обязательствам Республики Казахстан. Некоторые из этих возражений и комментариев считаю необходимым здесь привести.
1. Согласно законопроекту вводится юридический термин «неправительственные организации». Этот термин не имеет юридического содержания, он не существует в казахстанской юридической терминологии, относящейся к юридическим лицам, не используется в Гражданском кодексе РК или казахстанском законодательстве о регистрации юридических лиц. Во всех этих нормативных правовых актах используется термин «некоммерческие организации», который позволяет отличать этот вид от другого вида юридических лиц – «коммерческих организаций». Использование не в неюридической литературе, а в нормативном правовом акте термина «неправительственные организации» вносит правовую неопределённость, даже если в понятийном аппарате законопроекта он определён как некая часть некоммерческих организаций.
2. Этим законопроектом расширяется предмет регулирования Закона о государственном социальном заказе, что также создаёт правовую неопределённость. Пока речь шла о государственном социальном заказе, то есть о финансовой поддержке некоммерческих организаций из средств государственного бюджета, предметом правового регулирования являлись отношения, возникающие в ходе представления этих средств. Никаких проблем не возникает и в том случае, когда помимо непосредственно государственного социального заказа, поддержка некоммерческих организаций из государственного бюджета осуществляется в других формах – грантах и премиях. Однако, когда в этом законе также регулируется предоставление грантов из негосударственных источников, предмет регулирования выходит далеко за пределы, определённые в его названии и целях правового регулирования, и создаётся неопределённая в правовом отношении ситуация, поскольку эти отношения регулируются ещё целым рядом нормативных правовых актов, прежде всего, налоговым законодательством.
3. В статьях 1 и 5 законопроекта по существу устанавливается исчерпывающий перечень направлений, на которые выделяется государственный социальный заказ, гранты и премии. Непонятно, почему этот перечень не соответствует статье 4 Закона о некоммерческих организациях, согласно которой: «Некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных, культурных, научных, образовательных, благотворительных, управленческих целей; защиты прав, законных интересов граждан и организаций; разрешения споров и конфликтов; удовлетворения духовных и иных потребностей граждан; охраны здоровья граждан, охраны окружающей среды, развития физической культуры и спорта; оказания юридической помощи, а также в других целях, направленных на обеспечение общественных благ и благ своих членов (участников)». Никто не отменял и статью 5 Закона об общественных объединениях, согласно которой: «Общественные объединения создаются и действуют в целях реализации и защиты политических, экономических, социальных и культурных прав и свобод…». Непонятно, почему и по какому принципу в проекте закона этот перечень направлений ограничен.
4. Понятно желание исполнительной власти усовершенствовать институциональное обеспечение предоставления финансовой поддержки некоммерческим организациям из государственного бюджета, передав частично эту функцию от государственных органов единому негосударственному оператору. Однако правовая реализация этой идеи оставляет желать лучшего. Непонятно, как разграничены компетенция и полномочия в этой сфере между уполномоченным органом и оператором. В законопроекте, кроме того, что оператор – это некоммерческая организация в форме акционерного общества, нет никакой информации о том, как она создаётся, кто в неё входит, как принимаются решения, как обеспечивается прозрачность и объективность их принятия и т.д.
Более того, из текста статей 1 и 6-2 законопроекта следует, что в компетенцию оператора входит только предоставление грантов, в то время как в компетенцию уполномоченного органа, которым, очевидно, является Министерство культуры и спорта РК (МКИС), входит координация деятельности по формированию и реализации государственного социального заказа, присуждения премий, выделения грантов и мониторинг их реализации. То есть идея создания оператора по предоставлению финансовой поддержки некоммерческим организациям ограничена только предоставлением грантов и тогда непонятно: в чем заключается кардинальное институциональное улучшение, если все основные функции по предоставлению финансовой поддержки некоммерческим организациям из государственного бюджета практически сосредоточены в одном государственном уполномоченном органе.
5. Согласно законопроекту уполномоченный орган получает дополнительные обширные контрольно-надзорные функции по отношению к подавляющему большинству некоммерческих организаций Казахстана. По существу МКИС превратится в Министерство по делам некоммерческих организаций со специальными функциями по контролю их деятельности, с правом привлечения к административной ответственности и обращения в суд о её приостановлении.
Предоставление этих функций специализированному уполномоченному органу, который вообще-то ведает вопросами культуры и спорта, наряду с органами статистики, налоговыми органами, в которые регулярно направляют свои отчёты некоммерческие организации, наряду с достаточными полномочиями правоохранительных органов, в том числе органов национальной безопасности, органов прокуратуры по предупреждению правонарушений, в том числе и со стороны некоммерческих организаций, к сожалению, является признаком авторитарного, полицейского, а не демократического государства.
Более того, местные исполнительные органы в соответствии с законопроектом получают дополнительные функции по сбору информации о неправительственных организациях на своей территории.
Учитывая, что в стране несколько десятков тысяч некоммерческих организаций, видимо, потребуется создание специального управления в МКИС и отделов во всех местных администрациях всех уровней, которые должны собирать сведения о деятельности подавляющего большинства некоммерческих организаций.
Учитывая также, что ежегодно в стране создаются и ликвидируются десятки, а то и сотни юридических лиц – некоммерческих организаций, государству будет необходимо тратить большие средства из бюджета для сбора и хранения этой информации. В этой связи интересно было бы узнать, прошёл ли этот законопроект экспертизу на выделение дополнительных средств из бюджета на эту большую контролирующую систему.
При этом практически вся та же информация содержится в базах Министерства юстиции, соответствующем государственном регистре зарегистрированных юридических лиц, и в государственной базе данных налогоплательщиков.
Единственная разница заключается в том, что имеющаяся информация о десятках тысяч некоммерческих организаций в регистрирующих органах (органах юстиции) и налоговых органах, которая, очевидно, будет продублирована в базе, которой будет ведать МКИС, будет дополнена информацией о сотнях тысяч проектов, программ и т.д., которые осуществляют некоммерческие организации (поскольку каждая некоммерческая организация реализует не один проект или программу).
Зачем всё это государству, непонятно. Если у компетентных органов есть вопросы к деятельности конкретной некоммерческой организации, у них достаточно правовых средств для её проверки, правда, в случае наличия обоснованных подозрений.
Наша Конституция и действующее законодательство должно защищать все законопослушные некоммерческие организации от необоснованных подозрений и определённой стигматизации.
Более того, согласно Руководящим принципам ОБСЕ и Венецианской комиссии Совета Европы по свободе объединений, выпущенным в этом году, общественные объединения не должны подвергаться более строгому надзору и контролю, чем частные коммерческие компании (пункт 228), поскольку это будет являться дискриминационным подходом.
Необходимо отметить, что никаких подобных положений не было в обсуждённом в рамках КСО ДПЧИ и РГ МКИС законопроекте. Из этого следует, что эти положения были внесены на стадии обсуждения проекта в Мажилисе, и поскольку ни МКИС, ни МИД, с которыми этот законопроект обсуждался членами КСО ДПЧИ и РК МКИС, никак не возражали против этих поправок, трудно говорить о каком-либо равноправном партнёрстве, следовании договорённостям и доверии между представителями государственных органов и гражданского общества, участвующими в этих диалоговых площадках или структурах.
6. Отдельно необходимо остановиться на ряде аргументов, касающихся контрольно-надзорных функций уполномоченного органа, которые в той или иной форме закрепляются в этом законопроекте, и на необходимость которых ссылаются некоторые представители органов исполнительной власти, ряд депутатов Парламента и руководители некоторых неправительственных организаций.
Эти аргументы зачастую основаны на мифах, некомпетентности, незнании международной и зарубежной практики или просто манипулировании фактами.
Один из таких аргументов заключается в том, что во многих странах, в частности, упоминаются США, Франция, Германия, Великобритания, Швеция и др. существуют такие же законы, касающиеся контроля общественных организаций. При этом ссылающиеся на это забывают, что во всех этих странах вообще не существует обязательной регистрации общественных объединений. Когда нет обязательной регистрации, бессмысленным становится какой-то контроль деятельности. То есть, в отличие от Казахстана, в этих странах граждане объединяются по интересам, без обязательного создания юридического лица, и действуют по своей воле, совершенно свободно, без всякой административной или уголовной ответственности за создание и деятельность незарегистрированного общественного объединения, тем более без какой-либо отчётности перед кем-либо о своей деятельности. В этих и многих других странах также нет никаких специализированных органов, осуществляющих контрольно-надзорные функции в отношении общественных или неправительственных организаций и их деятельности.
Определённый контроль существует со стороны регистрирующих (иногда это органы юстиции, иногда – полиции) и налоговых органов, и он связан не с контролем того, чем именно занимаются, с точки зрения целей, некоммерческие организации, которые приобрели статус юридического лица, а с подтверждением ими их некоммерческого статуса, то есть осуществления деятельности, не связанной с извлечением дохода и распределением этого дохода между участниками или членами некоммерческой организации. Это связано с налоговыми льготами, которые в этих странах предоставляются некоммерческим организациям, и ни с чем иным.
Ещё один аргумент связан с тем, что этот законопроект позволит не допускать финансирования некоммерческих организаций из «сомнительных источников». Непонятно, почему этот контроль должен осуществляться уполномоченным органом и касаться только некоммерческих организаций. Практически все финансовые операции некоммерческих, так же, как и коммерческих, организаций осуществляются через банковские счета. По окончании соответствующего налогового отчётного периода некоммерческие организации представляют отчёты в налоговые органы, в которых есть сведения об источниках финансирования и направлениях расходования полученных средств. Нет никакой необходимости в специальном законе или специальном уполномоченном органе, если действующее налоговое и иное законодательство позволяют правоохранительным органам в конкретном случае, при наличии достаточных подозрений, как этого требует административное и уголовно-процессуальное законодательство, выявлять эти «сомнительные» источники и привлекать некоммерческие, как и коммерческие, организации и их руководство к соответствующей ответственности, если для этого есть основания.
Ещё один аргумент связан с необходимостью обеспечения прозрачности в деятельности некоммерческих организаций и информировании общественности об этой деятельности.
Всё это типичный подход полицейского государства, которое желает знать, чем занимаются все его граждане, прикрываясь при этом интересами общества.
Во-первых, исходя из подобной логики, государство и, видимо, общественность должна интересовать деятельность каждого отдельного гражданина или гражданки, за которую он или она должны отчитываться в каком-либо уполномоченном органе. Потому что иначе непонятно, почему один человек отчитываться за свою деятельность не должен, а два, которые учредили некоммерческую организацию, уже должны?
Во-вторых, непонятно, кто такие члены или участники некоммерческих организаций, если они должны отчитываться перед общественностью. То есть они – не общество? А кто? То есть имеется в виду, что те, кто проявил инициативу, создал неправительственную организацию, решает сообща свои проблемы или продвигает свои ценности, или представления об общем благе, должны отчитываться перед теми, кто никакой инициативы не проявил, ни в чем не участвует, но хочет знать, что делают другие?
В-третьих, согласно статье 4 Закона о некоммерческих организациях цели некоммерческой организации могут быть направлены не только на общественное благо, а и на благо своих членов. Тогда и отчитываться такие некоммерческие организации должны перед своими членами, которые их создали для себя и иногда платят в этих организациях членские взносы.
Вообще, прежде всего, граждан должна интересовать прозрачность и подотчётность государственных органов, потому что они существуют на деньги налогоплательщиков, на наши деньги, и нас должно интересовать, куда и как эти средства расходуются.
Деятельность и расходование средств должны интересовать членов общественных объединений, которые собирают членские взносы, у которых есть общее собрание членов и ревизионная комиссия для проверки расходования средств.
Это должно интересовать доноров, государственных и негосударственных, местных и зарубежных, которые предоставляют гранты в соответствии с конкурсами и заявками на гранты на разные цели.
Это должно интересовать налоговые органы, чтобы не было уклонения от уплаты налогов.
И, конечно, это должно интересовать правоохранительные органы и органы национальной безопасности, но в тех случаях, когда, как говорят представители этих профессий, по оперативным данным у них есть сведения, что какие-то НПО получают средства из незаконных источников, незаконными способами или на незаконные цели. У этих органов есть и специальные средства, и достаточные полномочия этим заниматься.
А в остальном те некоммерческие организации, которые заинтересованы в общественной поддержке, сами публикуют на своих сайтах или в прессе сведения о своей деятельности.
Деятельность остальных оценивают их члены или социальные группы, которые они представляют или просто сами их члены или участники.
В течение последних 15 лет законодательство Республики Казахстан о некоммерческих организациях неоднократно подвергалось критике со стороны учреждений ООН, в том числе Совета ООН по правам человека, Комитета ООН по правам человека, Международной Организации Труда, Спецдокладчика ООН по свободе собраний и ассоциации, Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, международных правозащитных организаций. По результатам рассмотрения докладов Республики Казахстан о выполнении своих международных обязательств в рамках ратифицированных международных договоров по правам человека наше государство получило несколько десятков рекомендаций, направленных на концептуальный пересмотр действующего законодательства о некоммерческих организациях для приведения его в соответствие с международными стандартами.
Эти стандарты, помимо прочего, изложены, как отмечалось выше, в Руководящих принципах ОБСЕ и Венецианской комиссии Совета Европы по свободе объединений. Республика Казахстан является государством-участником ОБСЕ, однако действующее законодательство Казахстана о некоммерческих организациях и предложенный законопроект в значительной степени этому документу не соответствуют.
Несмотря на то, что в соответствии с пунктом 5 статьи 6-1 этого законопроекта сохраняется возможность финансирования некоммерческих организаций в том виде, как это существовало до его возможного принятия, полагаю, что в том виде, в котором законопроект поступил в Сенат Парламента, он не может быть принят, поскольку страдает серьёзными юридическими погрешностями, не соответствует принципу юридической определённости и предсказуемости и повлечёт за собой необоснованные ограничения права на ассоциацию (объединение).
Этот законопроект по существу закрепляет «презумпцию виновности» некоммерческих организаций, поскольку, вместо того, чтобы бороться с отдельными, нарушающими закон, НПО так же, как и с любыми другими организациями, отдельными людьми или группами имеющимися у властей административными и уголовно-правовыми средствами, создаётся целый механизм полномасштабного контроля всех некоммерческих организаций.
Я поддерживаю усилия и призывы целого ряда общественных организаций, выступающих против принятия этого закона в том виде, в котором он внесён в Сенат, и так же призываю к его отзыву с целью существенной доработки и улучшения.
