Введение
Правовое регулирование права на свободу совести и вероисповедания в Казахстане осуществляется посредством:
Закона РК «О свободе вероисповедания и религиозных объединениях» от 15.01.1992, с дополнениями и изменениями (далее Закон о СВиРО);
Гражданского кодекса РК от 27.12.1994, с дополнениями и изменениями (ГК РК, Общая часть);
Кодекса РК о налогах и других обязательных платежах в бюджет от 12.06. 2001, с дополнениями и изменениями;
Кодекса РК об административных правонарушениях от 30.01. 2001, с дополнениями и изменениями (КоАП РК);
Уголовного кодекса РК от 16 июля 1997 года, с дополнениями и изменениями (УК);
Закона РК «О государственной регистрации юридических лиц и учетной регистрации филиалов и представительств» от 17.04.1995;
Закона РК «Об общественных объединениях» от 31.06.1996, с дополнениями и изменениями;
Закона РК «О некоммерческих организациях», от 16.01.2001, с дополнениями и изменениями;
Закона РК «Об образовании», от 07.06.1999, с дополнениями и изменениями;
Закона РК «О противодействии экстремизму» от 18.02.2005;
Закона РК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РК по вопросам обеспечения национальной безопасности» от 08.07.2005.
Большая группа нормативных актов, регулирующих вопросы взаимоотношений государства с религиозными объединениями, включает специальные законы о государственных органах, наделенных контрольными, надзорными и распорядительными полномочиями («О прокуратуре», «Об органах внутренних дел», «О национальной безопасности», «Об органах национальной безопасности», «О министерстве юстиции», «О чрезвычайном положении в РК», «О военном положении в РК», «О лицензировании» и другие).
К этой же сфере относятся и многочисленные нормативные акты, регулирующие другие категории прав и свобод, осуществление которых является необходимым условием для полного осуществления свободы совести и религии (законы «О средствах массовой информации», «О политических партиях», Указ Президента РК, имеющий силу закона, «О правовом положении иностранных граждан в РК» и многие другие).
Общее количество нормативных актов, в той или иной степени влияющих на осуществление свободы совести и религии, насчитывает более ста наименований.
Законодательные гарантии обеспечения международных стандартов в сфере свободы мысли, совести и религии
До 2005 года законодательство о свободе совести и религии в РК в целом было в достаточной степени либеральным, хотя и противоречивым. Так, в соответствии с международными стандартами, Закон СВиРО не предусматривал обязательной государственной регистрации религиозных объединений, однако Статья 375 КоАП предусматривала наказание за деятельность религиозных объединений без государственной регистрации. На практике это противоречие в законодательстве разрешалось судами чаще всего в пользу норм КоАП, что приводило к многочисленным нарушениям Закона СВиРО статьи 39 Конституции РК и международного стандарта в части права на свободу вероисповедания «сообща с другими».
В 2005 году в «целях борьбы с экстремизмом и усиления национальной безопасности» в Казахстане приняты три закона: Закон РК от 18.02.2005 «О противодействии экстремизму»; Закон РК от 23.02.2005 «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РК по вопросам противодействия экстремистской деятельности» от 18.02.2005; Закон РК от 08.07.2005 «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РК по вопросам обеспечения национальной безопасности». Эти три закона коренным образом изменили действующую законодательную базу в сфере свободы совести и религии в сторону ужесточения ограничений и представляют собой значительные отступления от положений статьи 18 и других статей МПГПП. Основные из таких отступлений:
Религиозные объединения отнесены к источникам угроз для национальной безопасности.
Все дополнительные ограничения свободы совести и религии, указанные ниже, мотивированы «соображениями национальной безопасности». В то время как пункт 3 статьи 18 МПГПП не включает «национальную безопасность» в число приемлемых причин для наложения каких-либо ограничений на свободу мысли, совести и вероисповедания.
В соответствии с Сиракузскими принципами относительно толкования ограничений и отступлений от положений Пакта, «интересы «национальной безопасности» могут служить основанием для ограничения определенных прав только в случаях, когда такие ограничения вводятся для защиты «суверенитета, территориальной целостности или политической независимости от угрозы силой или ее применения». На «интересы национальной безопасности нельзя ссылаться в качестве причины, когда речь идет о предотвращении только местной или относительно изолированной угрозы закону или порядку», они не могут «служить предлогом для установления нечетких или произвольных ограничений», и их «допустимо использовать в качестве причины только при условии существования достаточных гарантий и эффективных средств правовой защиты против злоупотреблений». «Интересы национальной безопасности» могут служить оправданием для ограничения только определенной группы прав и свобод: свободы передвижения и выбора места жительства; ограничения присутствия публики и прессы на судебных процессах; свободы слова; свободы объединения и собраний. Свобода мысли, совести и вероисповедания в перечне прав и свобод, ограничение которых допустимо «в интересах национальной безопасности», отсутствует.
Недискриминация и равенство перед законом на основании религии или убеждений (статья 26 МПГПП)
Для религиозных объединений, по сравнению с прочими юридическими лицами, установлена неравная ответственность перед законом за нарушение законодательства. Так для них установлены более широкие основания для приостановления и более сложные процедуры возобновления деятельности (статья 723 КоАП, и статья 10-1 Закона СВиРО.
Различия по сравнению с другими юридическими лицами установлены и в отношении оснований для ликвидации религиозного объединения. Для всех юридических лиц Гражданский кодекс предусматривает возможность ликвидации в случае «неоднократного» или «грубого» нарушения законодательства по следующим основаниям:
– непредставление декларации о доходах в течение года после установленного законом срока представления; отсутствие кредиторов у юридического лица;
– отсутствие юридического лица по месту нахождения или по фактическому адресу, а также учредителей (участников) и должностных лиц, без которых юридическое лицо не может функционировать в течение одного года (ГК, подпункт 4 пункта 2 статьи 49).
Религиозное объединение как юридическое лицо может быть ликвидировано судом в случаях:
«1) невыполнения требований Закона;
2) неустранения в срок, установленный судом, нарушений, послуживших основанием для приостановления деятельности религиозного объединения;
3) систематического осуществления деятельности, противоречащей уставу (положению) религиозного объединения;
4) осуществления деятельности, запрещенной законодательными актами Республики Казахстан, либо с неоднократным (не менее двух раз) или грубым нарушением законодательства Республики Казахстан;
5) признания недействительной государственной регистрации религиозного объединения в связи с допущенными при его создании нарушениями законодательства, которые носят неустранимый характер, либо отмены государственной регистрации религиозного объединения;
6) в иных случаях, предусмотренных законодательными актами Республики Казахстан» (статья 11 Закона СВиРО).
Деятельность религиозного объединения как юридического лица может быть запрещена судом в случаях:
– нарушения законодательства Республики Казахстан;
– систематического осуществления деятельности, противоречащей уставу, а равно неустранения в установленный срок нарушений, послуживших основанием для приостановления деятельности (КоАП, Статья 375, части 4, 5).
Право свободно исповедовать религию или убеждения «сообща с другими, публичным или частным порядком, в отправлении культа, выполнении религиозных и ритуальных обрядов и учении» (пункт 1 статьи 18 МПГПП).
Законодательство Казахстана содержит многочисленные ограничения этого права, выходящие за пределы пункта 3 статьи 18 МПГПП и пунктов 1 и 3 статьи 39 Конституции страны. Эти ограничения касаются возможности отправления вероисповедания независимо от юридического статуса, возможности получения юридического статуса, свободы проповедования («миссионерская деятельность») и учения (духовное образование).
Свобода вероисповедания независимо от юридического статуса.
Деятельность незарегистрированных религиозных объединений в Казахстане запрещена (часть 4 статьи 4 Закона СВиРО и наказывается в административном порядке вплоть до запрещения деятельности (статьи 374-1 и 375 КоАП).
Если группа верующих не прошла государственную регистрацию (по причине отсутствия средств, малочисленности или бюрократических проволочек с регистрацией) или отказывается от регистрации по религиозным соображениям (например, баптисты Совета Церквей), она считается незаконной. На практике это выражается в том, что группе запрещены все формы отправления вероисповедания «сообща с другими»: молитвенные собрания (включая проводимые в частных домах и квартирах), обучение религии, проповедование, распространение религиозной литературы и т.д.
Закон СВиРО содержит понятие «малочисленная религиозная группа, не имеющая признаков юридического лица», которая может функционировать после прохождения учетной регистрации в местных органах власти (статьи 6-1 и 6-2). Однако условия и процедуры прохождения учетной регистрации в законе не определены. На практике местные органы власти произвольно устанавливают излишне усложненные процедуры, часто неприемлемые для религиозных групп.
Отсутствие учетной регистрации в местных органах власти преследуется по закону так же, как и отсутствие государственной регистрации.
Возможность получения юридического статуса
Закон СВиРО предусматривает для религиозных групп четыре формы юридического лица: местные религиозные объединения (общины), религиозные управления (центры), духовные учебные заведения и монастыри (статья 7). Юридическое лицо в форме «религиозное объединение» может быть образовано инициативной группой из 10 граждан (статья 9). Таким образом, для лиц без гражданства и для иностранцев, законно находящихся на территории Казахстана, право на участие в создании религиозного объединения исключено.
В отличие от всех остальных видов юридических лиц в Казахстане, которые проходят регистрацию в Комитете по регистрации юридических лиц Министерства юстиции РК и его территориальных подразделениях, для религиозных объединений установлен особый порядок государственной регистрации. Религиозные управления (центры), объединения, действующие на территории двух или более областей республики, а также образуемые ими духовные учебные заведения, монастыри и другие объединения регистрирует Уполномоченный Государственный Орган (УГО) – Комитет по делам религий Министерства юстиции РК, а местные религиозные объединения – территориальные подразделения этого Комитета.
Процедура государственной регистрации религиозных объединений, по сравнению с другими видами юридических лиц, усложнена тем обстоятельством, что УГО может по своему усмотрению назначить религиоведческую и иную экспертизу, а также затребовать заключения специалистов по представленным религиозным объединением документам (статья 9). Основания, порядок назначения и процедуры проведения экспертиз и заключений в законе не оговорены, а определяются подзаконными нормативными актами правительства. Закон предусматривает также прерывание срока регистрации на время проведения экспертизы, но не ограничивает этот срок никакими временными рамками.
Хотя Закон не предусматривает оснований для отказа в регистрации религиозного объединения, на практике усложненные, неясные и непрозрачные процедуры позволяют произвольно затягивать процесс регистрации сколь угодно долго. При этом группы, годами ждущие регистрации, оказываются в положении «незаконных» и ущемляются в праве на свободу вероисповедания «сообща с другими».
Миссионерская деятельность
Закон СВиРО определяет миссионерскую деятельность как «проповедование и распространение посредством религиозно-просветительской деятельности вероисповедания, которое не содержится в уставных положениях религиозного объединения, осуществляющего свою деятельность на территории Республики Казахстан» (статья1-1, пункт 2). «Граждане Республики Казахстан, иностранцы и лица без гражданства (далее – миссионер) осуществляют миссионерскую деятельность на территории Республики Казахстан после прохождения учетной регистрации. Осуществление миссионерской деятельности без учетной регистрации запрещается» (статья 4-1).
В отличие от учетной регистрации «малочисленных религиозных групп, не имеющих признака юридического лица» закон устанавливает ясные и жесткие правила учетной регистрации миссионеров (статья 4-2):
«Учетная регистрация лиц, занимающихся миссионерской деятельностью, производится местными исполнительными органами. Миссионеры на территории Республики Казахстан обязаны ежегодно проходить перерегистрацию в местных исполнительных органах. Для учетной регистрации миссионеры представляют в местный исполнительный орган следующие документы и материалы:
1) заявление с указанием вероисповедной принадлежности, территории и срока миссионерской деятельности;
2) копию доверенности или иного документа, выданного религиозным объединением на право осуществления миссионерской деятельности;
3) копию свидетельства о регистрации или иного документа, удостоверяющего, что религиозное объединение, которое представляет миссионер, является официально зарегистрированным в соответствии с законодательством своей страны;
4) вызов религиозного объединения, зарегистрированного в Республике Казахстан;
5) литературу, аудио-, видеоматериалы и (или) иные предметы религиозного назначения, предназначенные для миссионерской деятельности.
Дополнительное использование после учетной регистрации материалов религиозного содержания согласовывается с местными исполнительными органами. При представлении указанных документов заявитель предъявляет паспорт или иной документ, удостоверяющий личность, зарегистрированный в установленном порядке…».
На практике излишне жесткие и обременительные правила учетной регистрации миссионеров оказались неприменимы из-за противоречия между нормами статьи 1-1 и статьи 4-2 (чтобы считаться миссионером, надо проповедовать неизвестное в Казахстане учение, а чтобы встать на учет, нужно иметь вызов от религиозного объединения, функционирующего в Казахстане). Однако эти положения дают широкие основания чиновникам на местах требовать от каждого «нежелательного» проповедника «разрешения» на право занятия миссионерской деятельностью и привлекать его к ответственности за «незаконную миссионерскую деятельность».
Духовное образование
Право основывать духовные учебные заведения Закон предоставляет только религиозным управлениям (центрам) (статья 7).
В соответствии с Конституцией РК, Закон СВиРО констатирует, что государственное образование в Казахстане имеет светский характер (статья 5), и не содержит в прямом виде требования государственного лицензирования духовной образовательной деятельности. Тем не менее государственные органы требуют от духовных учебных заведений наличия лицензий.
Действующая система обязательного государственного лицензирования духовной образовательной деятельности опирается на квазизаконные основания:
1) в Закон РК № 389-1 от 07.06.1999г. «Об образовании» введено понятие «духовные (религиозные) организации образования – учебные заведения, реализующие профессиональные программы подготовки священнослужителей» (статья 1, перечень понятий); больше нигде в Законе «Об образовании» духовные учебные заведения не упоминаются;
2) в подзаконный акт «Правила лицензирования образовательной деятельности», утвержденный Постановлением Правительства РК № 596 от 18.04.2000г., Постановлением Правительства № 128 от 07.12.2004г. внесен пункт 23-1 «Квалификационные требования, предъявляемые к деятельности духовных учебных заведений».
Право на отказ от военной службы
Закон СВиРО устанавливает, что «никто не имеет права по мотивам своих религиозных убеждений отказываться от исполнения гражданских обязанностей, за исключением предусмотренных законом случаев. Замена исполнения одной обязанности на другую по мотивам религиозных убеждений допускается только в соответствии с законодательством Республики Казахстан» (статья 3). Закон об альтернативной службе в Казахстане отсутствует.
Право на свободную организацию в соответствии со своей собственной иерархической и институциональной структурой
Закон CВиРО, не учитывая наличия большого разнообразия канонических и иных религиозных норм, влияющих на структуру и управление в религиозных формированиях, устанавливает ограниченный перечень структурных форм религиозных организаций и закрепляет единую форму уставных документов (статьи 7, 8).
Право выбирать, назначать и заменять свой персонал согласно собственным требованиям и стандартам, а также любым свободно достигнутым договоренностям с государством
Ограничено условием обязательного согласования с государством кандидатур руководителей религиозных объединений, имеющих центры за пределами Республики Казахстан (Статья 5 Конституции РК).
Право приобретать и использовать священные книги, религиозные издания и другие предметы и материалы, относящиеся к религии и вере, и владеть ими
Ограничено условиями учетной регистрации миссионеров и обязательного ежегодного контроля над такой литературой и предметами, используемыми миссионерами (статья 4-2 Закона СВиРО).
Право на установление и поддерживание религиозных контактов в собственных и других странах
Ограничено условием обязательной учетной регистрации для миссионеров религиозных конфессий, не имеющих зарегистрированных общин в Казахстане; условием ежегодной перерегистрации и усложненными процедурами учетной регистрации миссионеров (статья 4-2 Закона СВиРО).
