СВОБОДА МИРНЫХ СОБРАНИЙ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН
На 15-м заседании Совета министров иностранных дел ОБСЕ, состоявшемся 30 ноября 2007 г., министр иностранных дел Казахстана М. Тажин озвучил, что Казахстан уделяет приоритетное внимание работе по широкому кругу вопросов в рамках человеческого измерения, которое является «…важнейшим направлением деятельности ОБСЕ». Однако спустя два года после выступления министра ситуация со свободой мирных собраний, при которой данная свобода существует в Казахстане лишь «на бумаге», осталась прежней. В стране продолжают действовать законодательство и правоприменительная практика, противоречащие международным стандартам в обеспечении свободы мирных собраний.
Законодательство
Гарантии свободы мирных собраний закреплены статьей 32 Конституции Казахстана. Непосредственное правовое регулирование свободы мирных собраний в республике осуществляется Законом РК от 17.03.1995 года «О порядке организации и проведения мирных собраний, митингов, шествий, пикетов и демонстраций в Республике Казахстан» (далее Закон). Вопросы, связанные с местами проведения собраний, дополнительно регулируются решениями местных представительных органов – маслихатов. Также Казахстан ратифицировал Международный пакт о гражданских и политических правах. Однако нормы Закона и решения местных представительных органов, устанавливающие места проведения собраний, не соответствуют международным стандартам в области обеспечения свободы мирных собраний по ряду критериев.
- Определения мирных собраний, закрепленные Законом, не соответствуют категориям мирных собраний, принятым в международной практике. Иными словами, Законом регулируются не только мирные собрания, понимаемые как публичные акции в открытом публичном месте, но и собрания как таковые вообще;
- Закон устанавливает разрешительный порядок реализации свободы мирных собраний, что делает практически невозможным проведение спонтанных акций, связанных с выражением протеста или иных общественных проявлений в связи с событиями, вызывающими экстренную общественную реакцию;
- Основания, по которым представители власти могут ограничить право граждан на проведение мирного собрания либо участия в нем, закрепленные Законом, не соответствуют Сиракузским принципам толкования ограничений и отступлений от положений МПГПП;
- Закон не предусматривает подачи заявления на проведение собрания от индивидуального лица;
- Нормы Закона противоречат принципу юридической определенности и предсказуемости, что открывает большой простор для нарушений со стороны органов власти, вовлеченных в регулирование собраний;
- Закон и решения местных представительных органов закрепляют возможность принятия дискриминационных решений при регулировании порядка проведения собраний;
- В нарушение Конституции Республики Казахстан свобода собраний может ограничиваться в Казахстане не только законами, но и иными актами властей (решениями местных представительных органов – маслихатов);
- Ответственность за общественный порядок и безопасность собрания возлагается на организаторов собрания, что противоречит как Конституции Казахстана, так и международным стандартам.
Во всех крупных населенных пунктах республики продолжают «действовать» особые территории, определенные местными властями для проведения мирных собраний. Как правило, такие территории крайне удалены от центра населенного пункта, и мероприятия, проводимые в них, остаются незамеченными общественностью или теми, чье внимание пытаются привлечь собирающиеся.
Из Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях, из Уголовного кодекса РК не исключены нормы (ст. 373, 334), устанавливающие ответственность за нарушение законодательства о порядке организации и проведения мирных собраний, митингов, шествий, пикетов и демонстраций, от предупреждений, штрафов, административного ареста на срок до 15 суток и до лишения свободы на срок до одного года.
Данные нормы КоАП и Уголовного кодекса носят репрессивный характер, являются несоразмерными и противоречащими принципу юридической определенности и предсказуемости, так как позволяют привлекать к ответственности организаторов собраний за действия третьих лиц (например, провокаторов), участников собраний только лишь за то, что они участвовали в незаконном собрании, третьих лиц за содействие проведению собрания (даже если они и не знали, что оказывают содействие проведению незаконного собрания).
Правоприменительная практика
На данный момент ситуация с применением права на мирные собрания характеризуется следующими тенденциями:
- вследствие жесткого правового регулирования собраний местными властями в большинстве регионов Казахстана, гражданское общество не решается проводить собрания, что подтверждается крайне малым количеством собраний проводящихся в регионах Казахстана. Между тем в таких городах, как Алматы, в которой степень активности гражданского общества намного выше, количество собраний не уменьшается и не зависит от степени особенностей правового регулирования собраний властями;
- в связи с тем, что процедура получения разрешения носит довольно длительный характер и в большинстве случаев заканчивается отказом местных властей на проведение собрания, гражданское общество вынуждено идти на нарушение закона и проводить собрания без обращения к властям и без получения разрешения. В частности, мониторинг свободы собраний за последние несколько лет показал, что около 40% собраний проводилось без получения разрешения. По предварительным наблюдениям организаций, проводящих мониторинг, в 2009 году число собраний проведенных без получения разрешения приближается к 80%;
- разгон и задержания участников несанкционированных властями собраний в основном носит непропорциональный характер, так как акции носят мирный характер и никаких угроз общественному порядку не представляют;
Суды не применяют принцип пропорциональности или соразмерности ограничений свободы собраний при рассмотрении исков по обжалованию отказов в проведении собраний и при рассмотрении административных дел по обвинениям о нарушении законодательства о свободе собраний. В частности, в большинстве дел граждане привлекаются к административной ответственности при отсутствии какого-либо ущерба и только лишь за то, что не получили разрешения от властей. Большинство отказов в проведении собраний не обжалуется в суде, поскольку гражданское общество не рассматривает суды как эффективный механизм правовой защиты таких прав. К тому же процедура рассмотрения носит длительный характер и не позволяет в срочном порядке рассмотреть дело до наступления даты проведения собрания.
Наиболее ярким примером, раскрывающим тенденции правоприменительной практики в отношении свободы мирных собраний в Казахстане, явилась кампания в защиту законных прав Евгения Жовтиса, директора Казахстанского международного бюро по правам человека и соблюдению законности, осужденного к четырем годам лишения свободы. В течение сентября-октября 2009 г. члены общественного штаба организовали и провели несколько мирных собраний в поддержку Евгения Жовтиса. Лица, организовавшие акции протеста, а также ряд лиц, участвовавших в них, были привлечены к административной ответственности за нарушение порядка организации и проведения мирных собраний, митингов, шествий, пикетов и демонстраций в Республике Казахстан, т.е. за нарушение Закона. К ним была применена мера наказания в виде административных штрафов в размере от 12960 тенге до 32450 тенге (приблизительно от 85 долларов США до 215 долларов США). Фактически людей привлекли к ответственности лишь за то, что они осуществили свободу мирных собраний без разрешения властей.
В 2009 году был принят Национальный план действий в области прав человека в Республике Казахстан на 2009-2012 гг., разработанный Комиссией по правам человека при Президенте Республики Казахстан. Отдельная глава этого Плана посвящена свободе мирных собраний. Национальный план дает детальное описание существующих проблем со свободой мирных собраний в Казахстане, предлагает ряд мероприятий по приведению законодательства и правоприменительной практики по вопросам свободы мирных собраний к международным стандартам, определяет сроки их реализации, а также исполнителей. Так, в план включены мероприятия по разработке проекта нового Закона «О свободе мирных собраний» и проекта Закона «О внесении изменений и дополнений в иные законодательные акты по вопросам свободы мирных собраний» на основе проектов законов, подготовленных группой неправительственных организаций и одобренных экспертным советом Комиссии по правам человека при Президенте Республики Казахстан.
Тем временем в феврале 2010 года Министерство юстиции официально презентовало в Парламенте Казахстана проект Кодекса об административных правонарушениях (КоАП). Статья 449 проекта КоАП предусматривает административную ответственность за нарушение порядка проведения собраний. Данная статья устанавливает ответственность не на основании нарушения законов, а на основании нарушения законодательных актов, что прямо противоречит Конституции, где указано, что права человека могут быть ограничены только законами. Это также показывает желание властей продолжать регулировать собрания различными актами, не являющимися законами по своей форме.
В сложившейся ситуации крайне важно, чтобы предложенные в Национальном плане действий в области прав человека рекомендации не остались, как мадридские «обещания», лишь «на бумаге».
16 марта 2010 г.
* * * * *
Коалиция «Казахстан – ОБСЕ 2010» создана в июле 2008 года рядом ведущих неправительственных организаций Казахстана. Коалиция ставит своей задачей мониторинг выполнения Казахстаном обязательств ОБСЕ по развитию демократии и верховенства права в свете председательства Казахстана в этой организации. Коалиция объединяет: Алматинский Хельсинский комитет, Казахстанское международное бюро по правам человека и соблюдению законности, Международный фонд защиты свободы слова «Адил соз», Международный центр журналистики MediaNet, Общественный фонд «Хартия за права человека», Республиканскую сеть независимых наблюдателей, Центр исследования правовой политики, Экологическое общество «Зеленое спасение», Учреждение ННО «Интерньюс Казахстан».
