1. Казахстанское законодательство, касающееся борьбы с терроризмом, в том числе его финансированием, помимо термина «терроризм», широко использует юридически неопределенный термин «экстремизм».
В результате, например, в Законе РК 2009 года «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», несмотря на его название, «экстремизм» упоминается в ряде статей, в частности, в статье 12 «Целевые финансовые санкции, относящиеся к предупреждению и предотвращению терроризма и финансирования терроризма». К тому же, помимо Закона РК 1999 года «О противодействии терроризму» отдельно существует Закон РК 2005 года «О противодействии экстремизму».
Наконец, в Уголовном кодексе РК существует 12 статей, которые устанавливают уголовную ответственность за так называемые «экстремистские преступления», в том числе ст.174 «Разжигание социальной, национальной, родовой, расовой, сословной или религиозной розни», ст.179 «Пропаганда или публичные призывы к захвату или удержанию власти, а равно захват или удержание власти либо насильственное изменение конституционного строя Республики Казахстан», ст.182 «Создание, руководство экстремистской группой или участие в ее деятельности», ст.258 «Финансирование террористической или экстремистской деятельности и иное пособничество терроризму либо экстремизму», ст.260 «Прохождение террористической или экстремистской подготовки», ст.404 «Создание, руководство и участие в деятельности незаконных общественных и других объединений» (части 2 и 3) и ст.405 «Организация и участие в деятельности общественного или религиозного объединения либо иной организации после решения суда о запрете их деятельности или ликвидации в связи с осуществлением ими экстремизма или терроризма».
К лицам, признанным виновными в совершении «экстремистских» преступлений, часто применяется дополнительное наказание в виде запрета занятия «общественной деятельностью». Поскольку в казахстанском законодательстве нет юридического определения термина «общественная деятельность», суды запрещают данным лицам, например, организовывать и участвовать в мирных собраниях, пользоваться Интернетом или участвовать в деятельности общественных организаций.
Наконец, на основании ст.12 Закона РК о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма создан Перечень организаций и лиц, связанных с финансированием терроризма и экстремизма, причем в него автоматически включаются все лица, осужденные за все террористические и экстремистские преступления, независимо от того, участвовали ли они в финансировании терроризма или нет. Включенные в Перечень лица находятся в нем до окончания судимости, то есть весь срок наказания, плюс срок возможного дополнительного наказания в виде лишения права заниматься общественной деятельностью, которое может быть назначено на срок от 1 до 10 лет, плюс срок судимости 6 или 8 лет в зависимости от тяжести преступления. То есть, после окончания срока наказания (обычно в виде лишения свободы) лицо находится в этом Перечне несколько лет, и максимально это может быть 18 лет.
Нахождение в Перечне ограничивает включенное в него лицо в получении денег с банковских счетов (только в размере минимальной заработной платы на члена семьи за календарный месяц), возможности открыть предприятие или работать как индивидуальный предприниматель, заключать договоры страхования и целый ряд других ограничений.
Подобное использование термина «экстремизм» практически по правовым последствиям и ограничениям, в том числе в финансовой сфере, аналогично использованию термина «терроризм» и оказывает прямое негативное влияние на гражданское общество и права и свободы человека, в частности на свободу слова и выражения мнения, свободу ассоциации и мирных собраний и другие права.
На эти проблемы указывал Спецдокладчик ООН по вопросу о правах на свободу мирных собраний и свободу ассоциации, посетивший Казахстан в 2015 году (A/HRC/29/25/Add.2*), Спецдокладчик ООН по вопросу о поощрении и защите прав человека и основных свобод в условиях борьбы с терроризмом, посетившая Казахстан в 2019 году (A/HRC/43/46/Add.1), а также Комитет ООН по правам человека, рассмотревший в 2016 году очередной доклад Республики Казахстан о выполнении Международного пакта о гражданских и политических правах (CCPR/C/KAZ/CO/2).
Рекомендация. Исключить из законодательства Республики Казахстан термин «экстремизм», как крайне расплывчатый, не имеющий четкого юридического определения и использующийся в нарушение Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма, в которой он не используется, и Рекомендации 8 ФАТФ, в которой он также не используется.
2. Специальный закон. Основным законом в этой области является Закон РК «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», в который вносились изменения в июле 2018 г, в мае и июне 2020 г. (далее – Закон о ПОД/ФТ). В соответствии с последними поправками от 13 мая 2020 г. Закон о ПОД/ФТ был дополнен новой статьей 12-2, касающейся НКО, которая вступает в силу с 15 ноября 2020 г.:
«Статья 12-2. Меры по защите благотворительных организаций и религиозных объединений от их использования в целях финансирования терроризма
1. Благотворительные организации, а также религиозные объединения, обращающиеся за добровольными пожертвованиями, принимают меры, в соответствии с которыми их деятельность не будет использована в целях финансирования терроризма, а также обязаны:
1) осуществлять платежи и переводы денег по обращению третьих лиц либо по собственной инициативе через субъектов финансового мониторинга;
2) предоставлять по запросу финансовую отчетность о проведенных операциях с деньгами и (или) иным имуществом и информацию о выявленных рисках уполномоченному органу;
3) хранить не менее пяти лет информацию о проведенных операциях с деньгами и (или) иным имуществом, подлежащим обязательной государственной регистрации, а также об учредителях (участниках).
2. В случае наличия у благотворительной организации, а также религиозных объединений подозрения об их использовании в целях финансирования терроризма они направляют соответствующую информацию в уполномоченный орган.»
Требования, предусмотренные настоящей статьей, не обременительны, но отбор именно этих двух видов НКО (благотворительные и религиозные) для регулирования их деятельности в рамках настоящего закона, не был основан на результатах оценки рисков финансирования терроризма в секторе НКО, а значит такой отбор не соответствует международным стандартам ФАТФ.
Рекомендация. Провести/проводить систематически оценку рисков для определения более точных критериев рисков.
3. Уголовная и административная ответственность. Уголовный кодекс и Кодекс об административных правонарушениях содержат статьи, предусматривающие ответственность за правонарушения в этой области (статья 218 УК РК «Легализация (отмывание) денег и (или) иного имущества, полученных преступным путем», статья 214 УК РК «Нарушение законодательства Республики Казахстан о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» и др.)
Поправками от 13 мая 2020 г. в Закон о ПОД/ФТ также была введена дополнительная ответственность субъектов финансового мониторинга за несоблюдение требований законодательства по ПОД/ФТ в части не предоставления информации по запросу уполномоченного органа., которая вступает в силу с 15 ноября 2020 г. Так, в статью 214 КоАП РК введена административную ответственность за:
«- непредоставление, несвоевременное предоставление субъектами финансового мониторинга информации об операциях с деньгами и (или) иным имуществом, подлежащих финансовому мониторингу, предусмотренных пунктами 3 и 5 статьи 4 Закона Республики Казахстан «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», в виде штрафа на физических лиц в размере пятидесяти, … некоммерческие организации – в размере ста сорока … месячных расчетных показателей.
– непредоставление, несвоевременное предоставление субъектами финансового мониторинга информации, сведений и документов по запросу уполномоченного органа по финансовому мониторингу – в виде штрафа на физических лиц в размере тридцати, … некоммерческие организации – в размере восьмидесяти… месячных расчетных показателей.
– неисполнение субъектами финансового мониторинга программы подготовки и обучения в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, утвержденной правилами внутреннего контроля в виде штрафа на физических лиц в размере двадцати, … некоммерческие организации – в размере пятидесяти … месячных расчетных показателей.
– непредоставление, несвоевременное предоставление субъектами финансового мониторинга информации об операциях с деньгами и (или) иным имуществом, подлежащих финансовому мониторингу, предусмотренных пунктом 1 статьи 4 Закона Республики Казахстан «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», в виде штрафа на физических лиц в размере тридцати, … некоммерческие организации – в размере восьмидесяти месячных расчетных показателей».
С каждым годом статьи за нарушение требований ФАТФ в Казахстане детализируются и расширяются.
Рекомендация. Исключить из законодательства Республики Казахстан дискриминационные нормы в отношении НКО, как несоответствующие 8 рекомендации ФАТФ.
4. Отчетность НКО. Отдельным блоком можно выделить законодательство, устанавливающее требования о дополнительной отчетности НКО в связи с рекомендациями ФАТФ. Например, Закон РК от 16 ноября 2015 года № 403-V «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РК по вопросам благотворительности»; Закон Республики Казахстан от 2 декабря 2015 года №429-V «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам деятельности неправительственных организаций»; Закон РК о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РК по вопросам платежей и платежных систем от 26 июля 2016 года № 12-VІ ЗРК и т.д., а также принятые многочисленные подзаконные акты и поправки к ним.
Например, приказ Министра культуры и спорта РК от 19 февраля 2016 года №51 «Об утверждении Правил предоставления сведений о своей деятельности неправительственными организациями и формирования Базы данных о них». Данные нормативные акты предусматривают дополнительную отчетность для некоммерческих организаций, получающих финансирование из иностранных источников (кроме политических партий, профсоюзов, религиозных организаций) и для благотворительных организаций.
Рекомендация. Исключить из законодательства Республики Казахстан нормы, вводящие обязательную дополнительную отчетность для НКО, как дискриминирующие и не как несоответствующие 8 рекомендации ФАТФ.
5. Регуляция субъектов финансового мониторинга. Кроме того, есть еще один блок законодательства, регулирующий деятельность субъектов финансового мониторинга, и влияющий на финансовые операции НКО. Например, Приказ Министра финансов Республики Казахстан от 30 сентября 2020 года № 938 «Об утверждении Правил представления субъектами финансового мониторинга сведений и информации об операциях, подлежащих финансовому мониторингу, и признаков определения подозрительной операции», который вступил в силу с 7 октября 2020 г. (далее – Приказ от 7 октября 2020 г.), заменив собой Постановление Правительства Республики Казахстан от 23 ноября 2012 года № 1484 «Об утверждении Правил представления субъектами финансового мониторинга сведений и информации об операциях, подлежащих финансовому мониторингу, и признаков определения подозрительной операции»[1]; совместный приказ Министра финансов Республики Казахстан от 28 сентября 2020 года № 928 и Министра юстиции Республики Казахстан от 29 сентября 2020 года № 427 «Об утверждении Требований к правилам внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма для нотариусов» и т.д.
Данные приказы были разработаны и приняты во исполнение Закона о ПОД/ФТ и Международных стандартов ФАТФ. Согласно статье 1 Закона РК о ПОД/ФТ «подозрительная операция с деньгами и (или) иным имуществом (далее – подозрительная операция) – операция клиента (включая попытку совершения такой операции, операцию, находящуюся в процессе совершения или уже совершенную операцию), в отношении которой возникают подозрения о том, что деньги и (или) иное имущество, используемые для ее совершения, являются доходом от преступной деятельности, либо сама операция направлена на легализацию (отмывание) доходов, полученных преступным путем, или финансирование терроризма либо иную преступную деятельность».
Согласно ст. 4 Закона РК о ПОД/ФТ «подозрительные операции подлежат финансовому мониторингу независимо от формы их осуществления и суммы, на которую они совершены либо могут или могли быть совершены. Правительство Республики Казахстан утверждает признаки определения подозрительной операции.
В упомянутых приказах предусматривается, что в случае, когда клиент является некоммерческой организацией, это повышает риск ОД/ФТ.
Согласно приложению 2 к Приказу от 7 октября 2020 г. к признакам определения подозрительной операции относятся:
– Совершение операций с деньгами и/или иным имуществом с участием некоммерческих организаций, связанных с благотворительной деятельностью и/или иными пожертвованиями (за исключением операций, указанных в коде 3003).
– Поступление из-за рубежа денежных средств на счета некоммерческих организаций
– Операция с участием некоммерческой организации (за исключением операций, связанных с уплатой налогов, других обязательных платежей в бюджет, пени и штрафов, пенсионных и социальных отчислений, членских взносов, коммунальных платежей, страховых премий по договорам обязательного страхования, а также операций, указанных в кодах признаков подозрительных операций 1040, 3002, 3003, 3004 и 1041).
– Совершение операций с деньгами и (или) иным имуществом, связанных с благотворительной деятельностью и (или) иными пожертвованиями, за исключением участия некоммерческих организаций.
– Совершение операций с деньгами и (или) иным имуществом с участием некоммерческих организаций с религиозным направлением (за исключением операций, связанных с уплатой налогов, других обязательных платежей в бюджет, пени и штрафов, пенсионных и социальных отчислений, членских взносов, коммунальных платежей, страховых премий по договорам обязательного страхования).
Изучив вышеуказанные критерии отнесения операции к подозрительной, становится очевидным, что законодатель относит к таким видам операций не только операции с участием некоммерческих организаций с религиозным направлением и организаций, связанных с благотворительной деятельностью и/или иными пожертвованиями, но и c участием любых других некоммерческих организаций. Это в корне противоречит рекомендациям и стандартам ФАТФ.
Сам Закон о ПОД/ФТ также допускает признание операций с повышенным риском, если в них участвуют некоммерческие организации. Между тем, при обсуждении проекта Закона о ПОД/ФТ первый заместитель премьер-министра – министр финансов Алихан Смаилов, выступая перед депутатами заявил, что «в целях реализации международных стандартов в законопроект включены новеллы, связанные с защитой некоммерческого сектора от использования их в целях финансирования терроризма. Требования будут распространяться на благотворительные организации и религиозные объединения, обращающиеся за добровольными финансовыми и другими пожертвованиями». Он также пояснил, что эти нормы вводятся по рекомендации ФАТФ, поскольку, по его словам, «согласно исследованиям международных организаций, именно религиозные и благотворительные организации наиболее подвержены риску финансирования терроризма, поскольку занимаются именно сбором, распространением денежных средств».[2]
Во-первых, при принятии таких решений, ограничивающих права казахстанских организаций, недостаточно руководствоваться только исследованиями международных организаций, необходимо проводить казахстанские исследования, организовывать совместную оценку рисков в НКО секторе (КФМ и НКО) и осуществлять другие действия, которые рекомендует ФАТФ. По результатам такого комплексного анализа станет видно обосновано ли в Казахстане подвергать благотворительные и религиозные организации более строго финансовому надзору или нет, если да, то все или, например, лишь те из них, которые принимают пожертвования в наличной форме.
Во-вторых, законодательство о ПОД/ФТ относит априори все НКО к клиентам высокой степени риска, так как финансовые операции с участием любого НКО рассматривается как подозрительная операция. На протяжении нескольких лет НКО при взаимодействии с банками и другими субъектами финансового мониторинга автоматически попадали и попадают в разряд клиентов с высоким риском, к ним применяется финансовый мониторинг, и любая рядовая финансовая операция может обернуться для НКО долгим и мучительным процессом хождения в банк с кипой документов и доказыванием, что получаемые или отправляемые ими денежные средства легальны.
Рекомендация. Провести/проводить систематически оценку рисков для определения более точных критериев рисков. Повести национальные исследования и сбор информации о фактах, подтверждающих особую уязвимость НКО в отношении ПОД/ФТ.
Документ составлен:
Евгений Жовтис
Татьяна Зинович
Гульмира Кужукеева
Светлана Ушакова
[1] Об утверждении Правил представления субъектами финансового мониторинга сведений и информации об операциях, подлежащих финансовому мониторингу, и признаков определения подозрительной операции. Постановление Правительства Республики Казахстан от 23 ноября 2012 года № 1484. URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/P1200001484
[2] Власти будут мониторить финансы благотворительных некоммерческих организаций. Forbes Kazakhstan. 11/ ltrf,hz 2019/ URL: https://forbes.kz//process/vlasti_budut_monitorit_finansyi_blagotvoritelnyih_nekommercheskih_organizatsiy/?
